REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
    

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sui ricorsi in appello nn. 892/08 e 893/08, entrambi proposti da
s.p.a. TD GROUP
in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Mazzei, presso il quale è elettivamente domiciliata in Palermo, via Principe di Paternò, 76;
a) il primo (892/08)

c o n t r o
la signora MARIA CALÒ, rappresentata e difesa dagli avv.ti Corrado Giuliano ed Ignazio Bongiorno presso i quali è elettivamente domiciliata in Palermo, via Marchese Ugo, 60;
e contro
i signori GIANCARLO SCIBILIA, PIETRA MERENDINO, ROBERTO CAMPO, GIOVANNI CARONIA, GAETANO LA MANTIA, GIULIA DI MAGGIO,  MICHELE SALICA, MARIS CORRAO, MARIA CRISTINA SCUDERI, ANGELA RIZZO, SILVANA CANALI, SANTA RIGGI, SALVATORE LO CASCIO, ALFONSO CARODELLA, FRANCESCA INCALCATERRA, LIBORIA DI LIBERTO, MARTA PALMISANO, FEDERICA BELLANTE, GIUSEPPE GAGLIARDO, LUIGI MONTALTO, MARIA DONATELLA BORSELLINO, BENEDETTO ALIMENA, CARMELO GUERCIO, MANFREDI LOMBARDO, MAURIZIO GIUSTINIANO, FEDERICO PISCITELLO, PIETRO ORLANDO, LEONARDO LA PORTA, GIOCONDA CRIFASI, LIDIA UNDIEMI, GABRIELLO MONTEMAGNO, FRANCESCO PAOLO  LA RUSSA, DANIELA LAUDANI, AMELIA SILVANA GIOVENCO, MAURIZIO TURRISI, LORELLA BERNARDINI, FILIPPO GIACALONE, ANTONINO ABATE, VALERIA TUZZOLINO, BRUNO ANTONIO CARONIA, RICCARDO ZERBO, FABRIZIO FERRO, FRANCESCO ACCURSO, MICHELE ARICÒ, VITA GUCCIONE, CARLO CROCE, FILOMENA MARIA CECILIA BUGIO, VINCENZO ARMATA, ROSALIA NICASTRO, PIETRO INCALCATERRA, FABIO RAZETE, ANTONINO RERA, ALESSANDRO COLLURA, VINCENZO SANTORO, SALVATORE BOTTINO, SILVANA CATANIA, ANTONIO COLNAGO, MARIA GRAZIA SCIORTINO, DANIELA MESSINA, VINCENZO ROMEO, MONICA CASSICA, DIEGO SBORDONE, ANTONINO MANNINO, FRANCESCO SALA, MARIA GIOVANNA CAGGERI, VINCENZO LONGO, GIUSEPPE COSENTINO, SALVATORE LUPO, STEFANO DEL BOSCO, VITTORIO CANGELOSI, LAURA CUSIMANO, DIANA DELL’OGLIO, IGNAZIO SPOTO, FRANCO SEMERARO, FRANCESCO ARCURI, SALVATORE ALBANESE, FRANCESCA MARIA COLLETTI, CATERINA MUSSUTO, IGNAZIO PARISI, MANLIO PARISI, PIETRO D’INDIA, VINCENZO DI GIOVANNI, PAOLO LO IACONO, SANDRO PAVESI, TOMMASO DE MARCO, GIUSEPPE MONTALBANO, MARIA LOFFREDO, EDUARDO PASSANTINO, ROSALIA LO IACONO, ROSALIA PUGLISI, CATERINA ROSSELLO, ROBERTO BARBATA, MIRKO LINO, VIRGINIA MARIA ALABASTRO, FLAVIA VASSALLO, GIOAC-CHINA NAPOLI, MARIO GUARINO, AURORA STRANO, ROSARIO DI FALCO, CARLO NAPOLI, ANNAMARIA LENTINI, GIUSEPPE JAFORTE, NICOLA MARANZANO, DAVIDE GRECO, ROBERTO BATTAGLIA, ADA LOFFREDO, DOMENICO BONAFEDE, SERENELLA VIGNERI, ANTONINO LO CICERO, EFREM BONAFEDE, GIUSEPPE GULLO PENSABENE, LELIO RAMPOLLA, GASPARE SANSEVERINO, GIULIA RESTIVO, EMANUELE CAPPELLI, STEFANIA AMATO, VALERIA MATRANGA, FILIPPO DI PACE e MARIA CONCETTA GUARINO non costituiti in giudizio;
b) il secondo (n. 893/08)
c o n t r o
la FEDERAZIONE PROVINCIALE DEL COMMERCIO, TURISMO, SERVIZI, PROFESSIONI E P.M.I. DI PALERMO -CONFCOMMERCIO e ADICONSUM, in persona dei rispettivi rappresentanti legali in carica, SABRINA VECCHIO VERDERAME e ANDREA TAORMINA rappresentati e difesi dagli avv.ti Guido Corso, Gaetano ed Alessandro Palmigiano ed elettivamente domiciliati in Palermo, via Wagner, 9, nello studio Palmigiano,
e    c o n t r o
CONFARTIGIANATO PALERMO, s.p.a. DELL’OGLIO, UNIONE CONSUMATORI PALERMO, CA.DE.PA. s.a.s. DI CAMILLERI, STOP YOUNG s.r.l., DITTA ETTORE RACCUGLIA, DITTA COMMERCIALE DOMENICO PANTALEONE, DITTA NICOLÒ IMBRUCÈ, BARBISIO COTTONE FERDINANDO E FIGLI s.r.l., ASSOCIAZIONE ALBERGATORI PROVINCIALE FEDERALBERGHI PALERMO, CARAMAZZA GROUP s.a.s., TIPICAL FOOD DI GIANFORTE SABRINA, TORREGROSSA E C. s.a.s., MA.GI, s.r.l., FECAROTTA s.a.s., FEDERCONSUMATORI, ASSOCIAZIONE PROVINCIALE ORAFI PALERMO e MARIO BARRAJA s.r.l. in persona dei rispettivi rappresentanti legali in carica, BENEDETTO ROMANO, ADRIANA LA PORTA, TULLIO ROSSI, LIDIA BUSACCA, LUIGI GENUARDI, CONCETTA SPAMPINATO, ENRICO CAMILLERI, SALVATORE ODDO, ETTORE RACCUGLIA, DOMENICO PANTALEONE, GIANFORTE SABRINA, FABIO TORREGROSSA, MARCELLA MARGIOTTA, GIACOMO SCUDERI e VALENTINA CANNONE, non costituiti in giudizio;
entrambi (892/08 e 893/08)
nei confronti
del COMUNE DI PALERMO in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;
per la riforma,
previa sospensione (non accordata con ordinanze 5 settembre 2008, numeri 746 e 747), delle sentenze della Sezione I di Palermo del T.A.R. della Sicilia 24 giugno 2008, numeri 842 (per i ricorsi al TAR 992 e 1103 del 2008) e 843 (per il ricorso al TAR 110 del 2008);
      visti i ricorsi con i relativi allegati;
      visti gli atti di costituzione in giudizio degli avv.ti Corrado Giuliano ed Ignazio Bongiorno e degli avv.ti Guido Corso e Gaetano ed Alessandro Palmigiano;
      viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
      visti gli atti tutti della causa;
      relatore il consigliere Paolo D’Angelo;
      uditi alla pubblica udienza del 18 febbraio 2009 l’avv. L. Mazzei per la TD Group, l’avv. I Scardina, su delega dell’avv. I. Bongiorno per Calò Maria, l’avv. G. Palmigiano e l’avv. I. Scardina, su delega dell’avv. G. Corso per la Federazione provinciale del commercio ed altri;
     Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
I
Ricorso in appello n.893/2008
1.     La Federazione Provinciale del Commercio, Turismo, Servizi, Professioni e P.M.I. di Palermo – Confcommercio, e litisconsorti (organizzazioni di imprenditori e consumatori, imprese operanti nel centro cittadino, proprietari di autoveicoli, in parte imprenditori e in parte cittadini residenti o con attività nelle zone a traffico limitato, ZTL, in parte anche residenti al di fuori di esse), con ricorsi (n. 992/08 e n. 1103/08) e motivi aggiunti al TAR Sicilia, Palermo, chiedevano l’annullamento:
A) quanto ai ricorsi principali
– 1) dell’ordinanza sindacale n. 36 del 18 febbraio 2008, pubblicata fino al 3 marzo 2008, e dei relativi allegati, mediante la quale il Comune di Palermo aveva stabilito le regole, aventi vigore dal 5 maggio 2008, per l’accesso alla Z.T.L. "A" ed alla Z.T.L. "B" della città di Palermo (tra l’altro con rilascio di permessi a pagamento), nell’ambito di misure di limitazione della circolazione veicolare per il contenimento dell’inquinamento atmosferico; con lo stesso provvedimento si revocava la ordinanza sindacale n. 275 del 19 dicembre 2006, con la quale – in relazione all’avvio delle procedure per dotare la città di un sistema di controllo automatico degli accessi alle ZTL – erano state revocate alcune ordinanze sindacali intervenute nel tempo in materia (n. 698 del 4 maggio 2001, n. 764 del 14 maggio 2001, n. 862 del 29 maggio 2001, n. 228 del 12 febbraio 2002 e n. 23 dell’11 gennaio 2006);
– 2) dell’ordinanza sindacale n. 78/OS del 10/4/2008, pubblicata fino al 24 aprile 2008, con la quale il Comune di Palermo aveva revocato, a decorrere dal 28 aprile 2008, le ordinanze sindacali n. 249 del 10 dicembre 2007 e n. 2 del 5 gennaio2008 (circolazione veicolare a targhe alterne nei giorni dal lunedì al sabato);
– 3) di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali, ivi compresi quelli richiamati nei provvedimenti sub 1) e 2) comunque lesivi della posizione giuridica dei ricorrenti, ivi compresi – occorrendo -:
—     4) l’ordinanza  sindacale n. 23 del 11 gennaio 2006, avente per oggetto le misure di limitazione della circolazione veicolare, la ridefinizione del perimetro della Zona a traffico limitato denominata Zona a traffico limitato Centro (A) e la istituzione di nuova Z.T.L., denominata Zona a traffico limitato Nord (B), entro le quali in via generale la circolazione era consentita ai veicoli conformi alle direttive sul controllo dei gas di scarico (bollino blu);
—     5) la delibera di Giunta Municipale n. 213 dell’1 agosto 2007 avente ad  oggetto l’esternalizzazione  (affidamento  ad un  soggetto esterno, poi individuato nella società TD Group) del servizio di rilascio (verso corrispettivo da parte dell’utente) di pass per l’accesso alle zone a traffico limitato e del servizio rilascio pass per la sosta nelle zone a tariffazione oraria;
—    6) l’ordinanza sindacale n. 228 del 12 febbraio 2002 avente ad oggetto Misure di limitazione della circolazione stradale veicolare Z.T.L.;
—    7) l’ordinanza sindacale n. 1694 del 13 ottobre 2003 avente per oggetto Misure di limitazione della circolazione stradale veicolare Z.T.L.;
—    8) la delibera di Giunta Municipale n. 126 del 10 giugno 2003 di approvazione della delimitazione dei centri abitati del Comune di Palermo;
—    9) la delibera di G.M. n. 56 del 11 marzo 2002, avente ad oggetto l’approvazione della delimitazione ZTL.;
—    10) la delibera di G.M. n. 299 del 29 luglio 2005 avente per oggetto le misure di limitazione della circolazione veicolare, individuazione ed ampliamento delle ZTL.;
—    11) l’ordinanza sindacale n. 2434/99 avente per oggetto la regolamentazione viaria del centro storico e s.m.i.;
—    12) l’ordinanza sindacale n. 862/01 avente per oggetto l’integrazione delle misure di limitazione della circolazione.
    Le delibere sub nn. da 6 a 12 riguardavano la individuazione con successive modifiche delle ZTL e misure di limitazione della circolazione stradale in esse, con modalità diverse dalla tariffa sugli accessi (previste come detto con la delibera giuntale n. 213/2007).
B) quanto ai ricorsi per motivi aggiunti impugnavano:
a) l’ordinanza sindacale n. 108 del 2 maggio 2008, pubblicata fino al 16 maggio 2008, e dei relativi allegati mediante la quale il Comune di Palermo aveva apportato modifiche e integrazioni all’O.S. n. 36 del 18 febbraio 2008;
b) la citata deliberazione giuntale n. 213 dell’1 agosto 2007;
c) l’ordinanza sindacale n. 152 del 13 giugno 2008 e relativi allegati, con la quale il Comune di Palermo aveva apportato modifiche e integrazioni all’O.S. n. 36 del 18 febbraio 2008 e all’O.S. n. 108 del 2 maggio 2008.
    Deducevano, in particolare, le seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 7, co. 9, e dell’art. 36 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (codice della strada) e della prevista direttiva ministeriale, per avere introdotto il censurato meccanismo di tariffazione degli accessi alle due ZTL in assenza del prescritto Piano Urbano del Traffico.
2) Incompetenza del Sindaco a determinare le tariffe di rilascio dei pass per l’accesso alle ZTL, trattandosi di competenza consiliare o giuntale.
3) Eccesso di potere sotto molteplici profili, per non essere state adeguatamente studiate e valutate le conseguenze delle misure adottate con riferimento al dichiarato intento di contenere la presenza di sostanze inquinanti nell’aria né concordato il loro impatto sulle attività socio-economiche cittadine.
4) Eccesso di potere per difetto di presupposto, per essere stata disposta l’esternalizzazione del servizio di rilascio dei pass sulla base di precedenti ordinanze che risulterebbero, contraddittoriamente, revocate.
    Sostenevano, soprattutto nei ricorsi per motivi aggiunti, che le misure censurate – alla luce dei primi dati acquisiti – erano risultate sostanzialmente inutili ed avevano anzi provocato l’aumento delle sostanze inquinanti nelle zone del perimetro esterno delle ZTL.
2.     L’amministrazione comunale si costituiva in giudizio eccependo l’inammissibilità dei gravami per carenza di legittimazione e/o di interesse dei ricorrenti e comunque la loro infondatezza
    Si costituiva altresì la TD Group s.p.a. sostenendo la infondatezza dei ricorsi ed eccependone la irritualità sotto vari profili.
3.     Il TAR con sentenza in forma semplificata n. 842/08:
– riuniva i ricorsi citati;
– superava alcune eccezioni pregiudiziali,
– ritenuto fondato il primo motivo, accoglieva in parte qua i gravami annullando le tre ordinanze sindacali n. 36 del 18 febbraio 2008, n. 108 del 2 maggio 2008 e n. 152 del 13 giugno 2008, nonché la deliberazione giuntale n. 213 dell’1 agosto 2007, limitatamente alla parte nella quale ha adottato una prima disciplina di tariffazione, dalla quale il Sindaco ha preso le mosse per la fissazione delle tariffe operata nelle proprie successive ordinanze
– affermava che sfuggono, invece, all’annullamento gli ulteriori atti censurati perché, indipendentemente dagli eventuali profili relativi alla tardività dell’impugnazione, i ricorrenti non mostrano di avere alcun interesse alla loro rimozione né deducono alcuna censura specificamente riferibile agli stessi atti.
4.    La sentenza è stata appellata (ricorso n. 893/08) dalla TD Group, che ha riproposto alcune eccezioni di irritualità degli originari ricorsi ed ha svolto tesi per contestare nel merito la statuizione del TAR.
    L’appello è stato notificato alla Confcommercio, alla Adiconsum e ai signori Sabrina Vecchio Verderame e Andrea Taormina, che si sono costituiti in giudizio e, oltre a controdedurre all’appello principale e ad eccepirne la inammissibilità, con appello incidentale condizionato hanno riproposto anche i motivi di primo grado assorbiti dal TAR.
    L’appello risulta poi notificato ad altri ricorrenti in primo grado, che però non si sono costituiti in questo grado del giudizio
    Le parti in memorie hanno approfondito le proprie tesi e replicato a quelle avversarie in memorie difensive.
II
Ricorso in appello n.892/2008
1.     La signora Maria Calò e litisconsorti (cittadini, residenti o meno nelle ZTL, proprietari di autoveicoli che o vengono costretti a dotarsi dei prescritti pass a pagamento o si vedono interdire del tutto l’accesso alle ZTL), con ricorso al TAR Sicilia Palermo n.1110/2008, impugnavano i seguenti atti:
1) l’ordinanza sindacale n. 36 del 18 febbraio 2008;
2) la delibera di Giunta Municipale n. 213 dell’1 agosto 2007;
3) la delibera di Giunta Municipale n. 322 del 27 novembre 2007 di modifica e integrazione della delibera n. 213/2007;
4) l’aggiudicazione alla TD Group della gara per affidamento del servizio di rilascio dei pass nonché gli atti di indizione della gara, i verbali di aggiudicazione e il contratto d’appalto;
5) l’ordinanza sindacale n. 108 del 2 maggio 2008.
     Deducevano le seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 7, co. 9, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (codice della strada) e della prescritta direttiva ministeriale, per avere introdotto il censurato meccanismo di tariffazione degli accessi alle due ZTL in assenza del prescritto Piano Urbano del Traffico.
2) Violazione di legge ed eccesso di potere sotto molteplici profili, per non essere stati adeguatamente studiati e valutati i presupposti e le conseguenze delle misure adottate con riferimento al dichiarato intento di contenere la presenza di sostanze inquinanti nell’aria né motivato il loro contenuto con riferimento alle esigenze cittadine.
3) Violazione di legge, per essere stata disposta l’esternalizzazione del servizio di rilascio dei pass sulla base di una gara non preceduta dai prescritti adempimenti necessari ad assicurare la pubblicità del bando e la conseguente pluralità delle offerte.
     Sviluppavano con ricorso per motivi aggiunti le doglianze relative alla illegittimità dell’affidamento alla TD Group del servizio di rilascio dei pass per l’accesso all’interno delle Z.T.L..
     L’amministrazione comunale si costituiva in giudizio eccependo l’inammissibilità dei gravami e comunque la loro infondatezza
     Si è, altresì, costituita la TD Group s.p.a. deducendo l’inammissibilità del gravame e la sua infondatezza
2.    Il TAR, con sentenza in forma semplificata 24 giugno 2008, n. 843:
– riteneva sussistente la legittimazione ad agire dei ricorrenti;
– riteneva fondato e assorbente il primo motivo di gravame, accogliendo in parte qua i gravami e annullando le ordinanze sindacali n. 36 del 18 febbraio 2008 e n. 108 del 2 maggio 2008 nonché la deliberazione di G.M. n. 213 dell’1.8.2007, limitatamente alla parte nella quale ha adottato una prima disciplina di tariffazione, dalla quale il Sindaco ha preso le mosse per la fissazione delle tariffe operata nelle proprie successive ordinanze.
– osservava altresì che sfuggivano, invece, all’annullamento gli ulteriori atti censurati perché, indipendentemente dagli eventuali profili relativi alla tardività dell’impugnazione, i ricorrenti non hanno alcun interesse alla rimozione degli atti relativi all’affidamento alla TD Group del servizio di rilascio dei pass per l’accesso alle ZTL; ed invero le censure dedotte attengono sostanzialmente alla violazione dei principi in tema di libera partecipazione alle gare e di tutela della concorrenza, senza che l’affidamento ad una o altra impresa operante nel settore refluisca sul loro interesse a rimuovere la disciplina sostanziale limitatrice dell’accesso nelle zone centrali della città.
3.    La sentenza è stata appellata (ricorso n. 892/08) dalla TD Group, che ha riproposto alcune eccezioni di irritualità degli originari ricorsi ed ha svolto tesi per contestare nel merito la statuizione del TAR.
    L’appello è stato notificato ai signori Maria Calò e Giancarlo Scibilia, che, oltre a controdedurre all’appello principale e ad eccepirne la irritualità, hanno riproposto anche i motivi di primo grado assorbiti dal TAR.
    L’appello risulta poi notificato ad altri ricorrenti in primo grado, che però non si sono costituiti in questo grado del giudizio.
    Le parti hanno approfondito le proprie tesi e replicato a quelle avversarie in memorie difensive.
D I R I T T O
I
1.    Gli appelli in epigrafe possono essere riuniti, per evidenti ragioni di connessione, in particolare prospettando analoghe questioni in rito e di merito.
2.    In via di premessa, il Collegio osserva che il Comune di Palermo:
– aveva a suo tempo provveduto ad individuare alcune aree centrali come Zone a traffico limitato (ZTL) (cfr. ordinanza sindacale n. 28 del 12 febbraio 2002 e delibera giuntale n. 56 dell’11 marzo 2002), ampliandole successivamente (cfr. ordinanze sindacali n. 1694 del 13 ottobre 2003 e n. 23 dell’11 gennaio 2006, nonché delibera giuntale n. 299 del 29 luglio 2005);
– in seguito con delibera giuntale n. 213 dell’1 agosto 2007, avente ad oggetto “esternalizzazione del servizio di rilascio pass per l’accesso alle ZTL e del servizio rilascio pass per la sosta nella zona a tariffazione oraria” prevedeva tra l’altro tariffe per il rilascio dei pass;
– con ordinanza sindacale n. 36 del 18 febbraio 2008 (all. 2) dettava le nuove regole per l’accesso alla ZTL e i criteri e le tariffe per il rilascio dei permessi all’accesso;
– nella stessa prospettiva e a modifica della ordinanza da ultimo citata adottava le successive ordinanze sindacali 10 aprile 2008 n. 78 e (modificativa anche di quest’ultima) 2 maggio 2008, n. 108.
    La vicenda era oggetto di tre ricorsi e dei rispettivi motivi aggiunti proposti al TAR Sicilia, Palermo, da associazioni di imprenditori e consumatori, da imprese operanti nel centro cittadino, da cittadini residenti e non, da proprietari di automezzi, da soggetti comunque interessati.
    Il TAR accoglieva i ricorsi, con le sentenze in epigrafe, annullando le ordinanze sindacali n. 36 del 18 febbraio 2008, n. 108 del 2 maggio 2008 e n. 152 del 13 giugno 2008, nonché la deliberazione giuntale n. 213 dell’1 agosto 2007, limitatamente alla parte nella quale ha adottato una prima disciplina di tariffazione, dalla quale il Sindaco ha preso le mosse per la fissazione delle tariffe operata nelle proprie successive ordinanze.
    Le sentenze sono state appellate con due distinti appelli dalla TD Group affidataria del relativo servizio.
II
1.     Un primo gruppo di questioni, aventi carattere pregiudiziale, riguarda la ritualità degli appelli che è contestata da alcuni degli originari ricorrenti, ai quali gli appelli stessi sono stati notificati e che si sono costituiti in giudizio.
    Si sostiene:
– la non integrità del contraddittorio in quanto gli appelli sono stati notificati solo ad alcune delle parti necessarie (i ricorrenti in primo grado);
– il difetto di interesse della TD Group, che non subirebbe alcun pregiudizio dalle sentenze appellate.
    Le eccezioni vanno disattese.
2.    Quanto alla prima il Collegio osserva che l’omessa notifica del ricorso in appello a una (o più) delle parti necessarie del giudizio di primo grado non determina l’inammissibilità dell’impugnazione ma solo l’onere per l’appellante dell’integrazione del contraddittorio nei confronti delle parti non intimate. Infatti, ai fini dell’ammissibilità dell’appello al Consiglio di Stato, è sufficiente che la notifica del ricorso sia effettuata a una sola delle parti necessarie appellate entro i termini di legge, (cfr. tra le altre decisioni, Consiglio Stato , sez. VI, 23 luglio 2008 , n. 36392).
    Nella specie gli appellanti hanno provveduto alle integrazioni e comunque si può prescindere da ogni ulteriore approfondimento in proposito (vedi ad esempio l’eccepita mancata integrazione del contraddittorio al signor Mario Dell’Oglio personalmente, in relazione all’appello n. 893/2008 ) in quanto gli appelli appaiono infondati nel merito.
3.     Anche la seconda eccezione appare infondata.
    L’appellante si è resa aggiudicataria della gara per l’affida-mento della gestione telematica del rilascio delle autorizzazioni agli accessi nella ZTL e per le aree di sosta soggette a tariffazione per un quinquennio ed ha quindi interesse all’espletamento della detta gestione, per tutta la durata prevista dal capitolato speciale, con decorrenza 10 ottobre 2007, durata limitata o comunque incisa dagli annullamenti disposti dal TAR.
    Risulta agli atti che il Comune ha fatto salvi i diritti della appellante conseguenti alle attività poste in essere fino agli annullamenti e si è dato carico di dare corso al rimborso agli utenti di quanto dagli stessi pagato, e ciò senza oneri per l’appellante.
    Deve però presumersi che i rapporti tra le parti siano stati interrotti o sospesi o comunque modificati a seguito di detti annullamenti.
    Ne deriva che non può negarsi all’appellante l’interesse ad agire per ottenere che gli effetti della aggiudicazione durino per il previsto quinquennio, attraverso la riforma delle sentenze appellate.
III
1.     Vengono poi in rilievo alcune questioni, che sono relative alla ritualità degli originari ricorsi e che l’appellante ripropone, lamentando che il giudice di primo grado non le ha esaminate in modo compiuto e corretto.
2.    Al riguardo non è contestata la tesi del TAR secondo la quale gli originari ricorrenti, in quanto cittadini costretti a dotarsi dei pass a pagamento per accedere alle ZTL, hanno titolo ad impugnare i relativi provvedimenti.
    Risultano quindi non avversate le tesi del TAR secondo cui:
– relativamente ai ricorsi di Confcommercio e litisconsorti si può prescindere dall’esame della eccezione di inammissibilità dei gravami con riferimento alla presenza tra i soggetti ricorrenti di organizzazioni locali di operatori economici e di consumatori asseritamente prive di legittimazione a ricorrere, attesa la comprovata esistenza tra gli stessi ricorrenti sia di imprese commerciali operanti nelle zone oggetto della odierna regolamentazione – in relazione alle quali gli atti impugnati possono determinare uno sviamento nei flussi di accesso della clientela – che di persone fisiche titolari e/o legali rappresentanti delle stesse imprese – e quindi destinati ad operare nell’ambito delle ZTL – nonchè di singoli cittadini, residenti o meno nelle ZTL, proprietari di autoveicoli che o vengono costretti a dotarsi dei prescritti pass a pagamento o si vedono interdire del tutto l’accesso alle ZTL.
– per la stessa ragione è infondata la eccezione di inammissibilità dei ricorsi della signora Maria Calò e litisconsorti atteso che i ricorrenti deducono e in larga misura documentano di essere cittadini, residenti o meno nelle ZTL, proprietari di autoveicoli che o vengono costretti a dotarsi dei prescritti pass a pagamento o si vedono interdire del tutto l’accesso alle ZTL.
– con riferimento a tali categorie di ricorrenti, appare quindi evidente l’incidenza delle misure in contestazione con primari diritti, anche di ordine costituzionale, quali quello alla libertà di iniziativa economica ed alla libertà di circolazione e la conseguente esistenza di legittimazione ed interesse a ricorrere; ed invero, sebbene entrambi tali diritti possano risultare, anche per espressa previsione costituzionale (artt. 41 e 16 Cost.) recessivi rispetto al preminente interesse alla tutela della salute della collettività (art. 32 Cost.), non può ad essi negarsi accesso alla tutela giurisdizionale ai fini della verifica della legittimità degli atti su di essi incidenti.
3.     L’appellante sostiene invece la inammissibilità dei ricorsi in primo grado, in  quanto i ricorrenti avrebbero prestato acquiescenza agli atti istitutivi delle zone, immediatamente lesivi.
    Senonchè come evidenziato sub I,2 in diritto, quanto agli atti impugnati avanti al TAR, la delibera giuntale n. 213/2007 (in particolare tariffazione degli accessi) ha carattere programmatico e/o normativo e quindi doveva essere impugnata con gli atti applicativi (come tempestivamente avvenuto), vale a dire con le ordinanze sindacali del 2008 (nn. 36, 108 e 152), in concreto lesive.
    Nella citata delibera giuntale si enunciano infatti indirizzi e regole generali per disciplinare l’attività di rilascio dei pass e per stabilirne il corrispettivo e si elencano i requisiti per ottenerli (distinguendosi tra pass per il transito e pass per la sosta nelle varie zone).
    La lesività della delibera giuntale si è quindi concretata con le citate ordinanze del 2008 che hanno individuato le ZTL “A” e “B” (con modifiche rispetto alla delimitazione delle pregresse zone) e hanno stabilito gli orari e i veicoli interessati dalla nuova normativa, il rilascio dei contrassegni, il numero di pass per le strutture alberghiere e ricettive.
    Tra l’altro, per quanto consta agli atti, le ordinanze applicative in parte modificano le previsioni della stessa delibera giuntale.
    I precedenti atti comunali, poi, non hanno incidenza sulla lesione prodotta dagli atti comunali annullati dal TAR riguardando una organizzazione delle ZTL diversa da quella attuale (lesiva in modo autonomo) e quindi tale da non precludere l’interesse degli odierni resistenti.
    Esattamente, in questo senso, la Confcommercio e litisconsorti sottolineano che l’ordinanza sindacale n. 36 del 2008 (poi integrata e modificata dalle citate successive ordinanze sindacali) ha fissato la data di entrata in vigore delle nuove misure limitative della circolazione (5 maggio 2008), le regole di accesso e le tariffe da pagare.
    Il carattere innovativo e autonomamente lesivo delle delibere in vertenza trova tra l’altro riscontro nell’ordinanza sindacale n. 78/OS del 10/4/2008, con la quale il Comune di Palermo ha revocato, a decorrere dal 28 aprile 2008, le ordinanze sindacali n. 249 del 10 dicembre 2007 e n. 2 del 5 gennaio2008 (riguardanti la circolazione veicolare a targhe alterne nei giorni dal lunedì al sabato, vale a dire un diverso sistema di limitazione del traffico);
4.     L’appellante eccepisce poi la inammissibilità del ricorso n. 992/2008 e motivi aggiunti della Confcommercio e litisconsorti sotto il profilo che lo stesso è stato depositato al TAR prime della notifica alla TD Group.
     Osserva il Collegio che i ricorrenti nel citato gravame, ai quali si sono aggiunti altri soggetti, hanno proposto anche il successivo ricorso n. 1103/2008.
    La presenza in giudizio anche di nuovi soggetti svuota di contenuto la eccezione, perché in ogni caso non viene in discussione l’ammissibilità del ricorso quanto a questi ultimi.
    L’appellante non ha quindi interesse a coltivare l’eccezione, tanto più se si considera che il TAR ha compensato le spese di giudizio e che, come si preciserà in seguito, sussistono i presupposti per la compensazione anche in questo grado.
5.     L’appellante, che richiama le difese pregiudiziali di prime cure, sostiene ancora che la delibera 13 giugno 2008, n. 152 poteva essere impugnata solo con autonomo ricorso e non con motivi aggiunti.
    L’eccezione non è condivisibile considerati anche l’equivalenza dei predetti mezzi di impugnativa e il principio dell’economia dei mezzi giuridici.
6.    L’eccezione di inammissibilità per incompetenza funzionale del TAR Sicilia (competente sarebbe quello del Lazio), – quanto all’ordinanza sindacale 5 settembre 2006 n. 17 adottata dal Sindaco quale Commissario delegato all’emergenza e riguardante nella sostanza la gara per l’appalto del servizio (poi aggiudicato alla TD Group) – va disattesa perché tale provvedimento non risulta sia stato impugnato e di esso il TAR non si è occupato.
    Anzi nelle sentenze appellate emergono rilievi (non oggetto di contestazione tra le parti) che, pur riferiti ad altri atti pregressi (questi sì impugnati, ove occorra) implicitamente escludono ogni rilevanza nell’odierno giudizio della delibera n. 17/2006.
    Afferma infatti il TAR (v. sentenza n. 843/2008) che sfuggono … all’annullamento gli ulteriori atti censurati perché, indipendentemente dagli eventuali profili relativi alla tardività dell’impugnazione, i ricorrenti non hanno alcun interesse alla rimozione degli atti relativi all’affidamento alla T.G. del servizio di rilascio dei pass per l’accesso alle ZTL; ed invero le censure dedotte attengono sostanzialmente alla violazione dei principi in tema di libera partecipazione alle gare e di tutela della concorrenza, senza che l’affidamento ad una o altra impresa operante nel settore refluisca sul loro interesse a rimuovere la disciplina sostanziale limitatrice dell’accesso nelle zone centrali della città.
    D’altra parte, l’ordinanza sindacale in parola non ha attitudine a consentire quanto ai successivi atti, adottati in qualità di autorità comunale, poteri derogatori, ove si consideri che i poteri del Sindaco quale Commissario delegato erano cessati il 31 maggio 2006 (già prima della ordinanza n. 17 del 2006).
IV
1.    Nel merito, in punto di diritto vengono in rilievo, anzitutto le seguenti disposizioni del Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285):
– l’art. 7, comma 1 lett. a) e b) secondo cui:
1. Nei centri abitati i comuni possono, con ordinanza del sindaco:
a) adottare i provvedimenti indicati nell’art. 6, commi 1, 2 e 4;
b) limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti, per le rispettive competenze, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio ed il Ministro per i beni culturali e ambientali……
f) stabilire, previa deliberazione della giunta, aree destinate al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere mediante dispositivi di controllo di durata della sosta, anche senza custodia del veicolo, fissando le relative condizioni e tariffe in conformità alle direttive del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le aree urbane;
– l’art. 6 comma 4 citato, laddove in forza del citato richiamo consente al Sindaco di
b) stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade;
d) vietare o limitare o subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli;
– l’art. 7 comma 9, laddove si stabilisce che
I comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorché di modifica o integrazione della deliberazione della giunta. …… I comuni possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma. Con direttiva emanata dall’Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale entro un anno dall’entrata in vigore del presente codice, sono individuate le tipologie dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonché le modalità di riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli esentati.
– l’art. 36. secondo cui
1. Ai comuni, con popolazione residente superiore a trentamila abitanti, è fatto obbligo dell’adozione del piano urbano del traffico.
4. I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi. Il piano urbano del traffico prevede il ricorso ad adeguati sistemi tecnologici, su base informatica di regolamentazione e controllo del traffico, nonché di verifica del rallentamento della velocità e di dissuasione della sosta, al fine anche di consentire modifiche ai flussi della circolazione stradale che si rendano necessarie in relazione agli obiettivi da perseguire.
2.     Con richiamo ad alcune delle norme testè riportate (in particolare all’art. 7 comma 9, del Codice della strada), come sottolinea il TAR, l’Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale ha diramato la prevista direttiva con circolare 21 luglio 1997, n. 3816, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 213 del 12.9.1997, nella quale – dopo aver premesso a) che la tariffazione degli accessi alle zone a traffico limitato si inserisce nelle strategie generali d’intervento per migliorare la mobilità urbana … e più precisamente rappresenta una forma mediata di disincentivazione dell’uso dei veicoli a motore per il trasporto individuale privato attraverso l’intervento sulla domanda di mobilità, e b) che tale domanda non può in alcun modo essere limitata ma unicamente orientata verso modalità alternative di trasporto, a carattere o spaziale o temporale o modale, e che la tariffazione degli accessi non può essere considerata una misura a sè stante ma deve essere studiata ed attuata nell’ambito delle strategie generali d’intervento del Piano urbano del traffico – ha prescritto che i comuni, per poter subordinare l’accesso alle zone a traffico limitato al pagamento di una somma, devono:
     – aver istituito una ZTL (zona a traffico limitato) ai sensi dell’art. 7, comma 9 del CdS;
     – aver adottato il Piano urbano del traffico ai sensi dell’art. 36 del CdS;
     – aver introdotto la tariffazione degli accessi alla ZTL all’interno del Piano urbano del traffico, avendo verificato che tale provvedimento (che costituisce una ulteriore misura di selezione rispetto alla limitazione dell’accesso ad ore prestabilite o a particolari categorie di utenti e di veicoli a motore) si rende effettivamente necessario per il raggiungimento degli obiettivi del Piano urbano del traffico. Di tale verifica deve essere data documentazione di uno specifico paragrafo della relazione tecnica che accompagna il suddetto Piano.
3.     Va infine ricordato l’art. 3 della legge 4 novembre 1997 n. 413 secondo cui
1. I sindaci possono adottare le misure di limitazione della circolazione di cui all’articolo 7, comma 1, lettere a) e b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, per esigenze di prevenzione dell’inquinamento atmosferico, sulla base dei criteri ambientali e sanitari stabiliti con decreto del Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro della sanità, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge (cfr. D.M. 21 aprile 1999 n. 163)
4.    Come esattamente rilevato dal TAR, nella specie (per lo specifico riferimento alle ZTL e alla tariffazione), al di là dei richiami formali contenuti nelle ordinanze in vertenza, vengono in rilievo le previsioni dell’art. 7 comma 9 del Codice della strada e non anche le altre disposizioni legislative soprariportate che sembrano prescindere dalla previa pianificazione.
    Ed invero – come esattamente rileva il TAR – le ordinanze – dopo avere individuato le categorie di veicoli ammessi alla circolazione nelle ZTL, vuoi per requisiti di ordine oggettivo (tipologia e categoria di omologazione EURO da 1 a 4) che per profili di ordine soggettivo (appartenenza a soggetti pubblici o a soggetti privati residenti in determinati luoghi) – impongono per tutti i veicoli ammessi l’acquisizione a pagamento – secondo un piano tariffario non ancorato al mero costo di emissione del pass, ma variabile in ragione delle caratteristiche e della cilindrate del veicolo nonchè della zona di residenza del proprietario – di un pass avente funzione di abilitazione all’accesso e di identificazione ai fini dei controlli con validità annuale e rinnovabile previo pagamento annuale della somma prevista.
In particolare la modulazione della tariffa in ragione della tipologia di omologazione e della cilindrata del veicolo e del luogo di residenza del proprietario, oltre che il rinnovo annuale previo nuovo pagamento, inducono ad escludere che le delibere impugnate possano esulare dall’ambito di applicazione del citato comma 9 dell’art. 7 CdS (subordinazione dell’ingresso o della circolazione dei veicoli a motore all’interno delle zone a traffico limitato al pagamento di una somma) ed essere ricondotte nella nozione dei provvedimenti limitativi della circolazione di cui al comma 1 del medesimo articolo.
    Le altre disposizioni sopra richiamate sembrano riferirsi a fattispecie più generiche, non caratterizzate dalla istituzione o dalla modifica di ZTL e dalla tariffazione. Per queste ultime le rigorose e puntuali direttive dell’Ispettorato (non oggetto di impugnative) si spiegano con la peculiare rilevanza per gli interessi pubblici (ivi compreso quello della salute) e per un più rigoroso bilanciamento degli interessi privati incisi dai limiti alla circolazione e dalla tariffazione.
    Ne consegue che sul piano logico per la loro portata e sul piano letterale per le (non ritualmente contestate) direttive dell’Ispettorato, tali zone devono organicamente coordinarsi con un pregresso Piano urbano del traffico.
    Non sono infine oggetto di puntuali censure e vanno comunque condivise le argomentazioni del TAR secondo cui:
Né può esser condivisa la prospettazione difensiva secondo la quale le ordinanze censurate rientrerebbero nella ipotesi di tariffazione sperimentale parimenti prevista dalla citata direttiva ministeriale, in virtù della quale è ammessa l’adozione della tariffazione degli accessi per i comuni che non hanno ancora adottato il Piano urbano del traffico, unicamente in via sperimentale e per un periodo non superiore ad un anno, a condizione che nella relazione tecnica che dovrà accompagnare il progetto di tariffazione siano precisati gli obiettivi ed i relativi criteri di verifica.
Ed infatti, se pure le ordinanze recano effettivamente una clausola relativa ad un loro carattere sperimentale, tale clausola attiene alla modificabilità della disciplina di dettaglio della regolamentazione degli accessi e dei requisiti di rilascio dei pass e non alla durata della stessa regolamentazione che invece, in assenza di alcun termine di efficacia e proprio in ragione della ricordata previsione di rinnovo dei pass, appare avere carattere tendenzialmente permanente.
IV
1.     L’infondatezza degli appelli principali e il loro conseguente rigetto comportano l’assorbimento dell’appello incidentale condizionato della Confcommercio e litisconsorti.
     Le spese del grado possono essere compensate, in considerazione della peculiarità della vicenda.
P. Q. M.
     Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, riunisce i ricorsi di cui in epigrafe e li respinge. Spese compensate.
     Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

     Così deciso in Palermo il 18 febbraio 2009 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, in camera di consiglio, con l’intervento dei signori: Pier Giorgio Trovato, presidente, Raffaele Maria De Lipsis, Paolo D’Angelo estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani componenti.

F.to: Pier Giorgio Trovato, Presidente
F.to: Paolo D’Angelo, Estensore
F.to: Loredana Lopez, Segretario