Assessorato al Centro Storico
LINEE GUIDA PER LA REVISIONE DEI PIANI ESECUTIVI
DEL CENTRO STORICO DI PALERMO
(art. 3, comma 7 L.r. n°15/91)
1. Stato di attuazione del PPE
L’approvazione del Piano Particolareggiato Esecutivo del Centro Storico è avvenuta con D.A.R.T.A. della Regione Siciliana n. 525 del 13 luglio 1993. Pertanto, trascorsi i dieci anni previsti dalla normativa, il P.P.E. del centro storico di Palermo è diventato inefficace per la parte che riguarda i vincoli preordinati all’espropriazione. Al pari, risultano decaduti i vincoli di cui alle altre aree normate con Piani di Recupero (Cassaro Alto, Scopari, Capo, Sant’Agostino, Castello S. Pietro, Discesa delle Capre) già inseriti nella “Variante al P.R.G. del Centro Storico con esclusione dell’area Albergheria-Ballarò” approvata con D.A.R.T.A. n. 524 del 13 luglio 1993, nonché con il Piano Particolareggiato Albergheria-Ballarò e relativa “Variante al P.R.G. del Centro Storico dell’area Albergheria-Ballarò” di cui rispettivamente ai Decreti nn. 581 e 582 del 06/08/1993.
Tuttavia il processo di recupero e valorizzazione del centro storico, benché avviato con risultati concreti ed evidenti, non è ancora completato e la decadenza dei vincoli richiede di riavviare la pianificazione particolareggiata non solo per rispondere alle nuove esigenze regolative, ma soprattutto per rivedere le strategie, le politiche e i progetti che devono oggi guidare la riqualificazione del centro storico nell’ottica del più generale sviluppo e riqualificazione della città di Palermo. Strategie e politiche che devono tener conto sia dello stato di attuazione delle prescrizioni dell’attuale PPE, sia delle mutate condizioni di contesto e di degrado, sia delle criticità emerse nell’applicazione delle Norme tecniche di attuazione, e, infine, anche della mutata cultura urbanistica e visione socio-economica nel recupero dei centri storici.
Al fine di partire da una mappa aggiornata dello stato di attuazione del PPE e dei Piani di Recupero è stato predisposto dall’Ufficio del Centro Storico un apposito Atlante informatizzato che mostra la localizzazione degli interventi pubblici e privati sia sul tessuto residenziale che su quello commerciale, produttivo e dei servizi, il quale costituisce un indispensabile punto di partenza alla revisione del Piano.
Il recupero del centro storico di Palermo è iniziato nel 1993 dopo l’approvazione del PPE e con l’avvio degli interventi di restauro, recupero e manutenzione del patrimonio edilizio pubblico e privato grazie anche all’art.125 della L.r. n°25/93 che stabiliva criteri d’intervento per il riuso del patrimonio pubblico (il cosiddetto Piano d’uso, approvato dal Consiglio Comunale con Deliberazione n°334/94), nonché favorito anche da finanziamenti comunitari (Programma Urban I e Fondi Strutturali 2000-06), regionali (L.r. n°25/93 artt.124 e 125) e comunali.
Grazie all’azione congiunta dello strumento urbanistico e dei programmi finanziari è stato possibile intervenire sugli edifici monumentali, sui palazzi storici (privati e pubblici), su alcune strutture commerciali e produttive, nonché sul potenziamento di attività culturali e turistico-ricreative per riportare la residenza e le attività nel centro storico. Tali interventi hanno sortito diversi effetti, primo fra tutti il recupero della qualità del patrimonio architettonico e culturale, ma anche la nascita di un mercato immobiliare, prima pressoché inesistente, che ha portato non solo alla moltiplicazione del valore di alcune aree contribuendo alla loro rigenerazione – quelle soprattutto che gravitano intorno agli assi storici e lungo la fascia costiera – ma anche al progressivo abbandono dei quartieri del Capo e dell’Albergheria, maggiormente caratterizzati da un tessuto edilizio elencale e più fragile, meno adeguato a sostenere gli investimenti immobiliari. I quartieri non coinvolti in maniera rilevante dai restauri degli edifici e dalla riqualificazione urbana sono ancora oggi punteggiati di aree degradate sulle quali insistono costruzioni pericolanti e nelle quali si sono sviluppati processi spontanei di ripopolamento da parte delle fasce più indigenti provenienti dalle aree in cui si è concentrato il recupero o da parte della popolazione extracomunitaria.
Nei quasi diciotto anni di attuazione del PPE uno dei nodi cruciali, oggetto di dibattito e di interventi amministrativi specifici, è stato il ruolo degli interventi dei privati nel processo di riqualificazione e di sviluppo socio-economico, nonché la necessità di definire con maggiore efficacia il rapporto pubblico-privato, talvolta fecondo, altre volte conflittuale, ma sempre richiedente certezza di regole e tempestività di interlocuzione.
In questi anni l’intervento privato si è concretizzato in alcuni fatti che hanno prodotto spazi e luoghi su cui si è intervenuti con risultati importanti e che ci offrono una mappa dei successi del recupero edilizio e contemporaneamente mostrano la persistenza di alcune falle nel tessuto urbano, a testimonianza della necessità di rivedere le procedure, le modalità e le norme tecniche di intervento.
L’intervento dei privati ha ricevuto un notevole stimolo dai contributi pubblici. La già citata Legge Regionale 25/1993 ha stanziato più di 30 Meuro per contributi in conto capitale e/o in conto interessi ai privati, erogati attraverso quattro bandi, come necessario stimolo all’intervento dei privati per avviare il recupero dei primi edifici in modo che questo costituisse il volano di ulteriori interventi e fungesse da certificazione della sostenibilità della riqualificazione urbana.
Il primo bando del 1995 ha finanziato 35 interventi (di cui 31 completati) per 5,1 milioni di euro; il secondo bando del 1997 ha finanziato 73 interventi (di cui 70 completati) con 12 milioni di euro; il terzo bando del 1998 ha finanziato 31 interventi (28 completati) con 4,4 milioni di euro; il quarto bando del 1999 ha finanziato con 13,3 milioni di euro 52 interventi (44 completati). È chiaro che in tutti questi interventi si sono annidate criticità temporali e procedurali che oggi dovranno essere oggetto di riflessione per eliminarle. Ma non va dimenticato che oltre alle buone pratiche di interventi privati, l’Amministrazione ha dovuto sanzionarne un rilevante numero con conseguente annullamento del contributo per interventi non conformi al piano o non coerenti con i principi di qualità e rispetto dell’identità urbana.
Con la nuova Amministrazione eletta nel 2001, esauriti i fondi destinati dalla L.R. 25/93 si è deciso di continuare la strategia del finanziamento ai privati contraendo un mutuo per poter emanare un quinto bando (2001) e un sesto bando (2006) per un totale di circa 50 milioni di euro distribuiti su 386 interventi (il 66% di tutti gli interventi privati finanziati), entrambi soggetti a nuove regole per l’erogazione dei fondi. Con il nuovo regolamento, infatti, il contributo si apre anche alle imprese e nei fatti il processo si accelera e viene accolto con maggiore interesse da un mondo imprenditoriale che negli anni aveva dato segnali di qualità, competenza e responsabilità. Se nei primi anni dell’attuazione del PPE il timore di infiltrazioni mafiose o di interessi di gruppi immobiliari esterni aveva fatto preferire la strada del contributo ai proprietari, nella fase più recente la partecipazione di imprese ha consentito di accelerare il recupero pur mantenendo la qualità e la sostenibilità degli interventi.
In totale dal 1993 al 2009 sono stati finanziati interventi privati per 84,8 milioni di euro, dividendo il merito tra i privati che hanno investito e il Comune che ha cofinanziato l’intervento.
Il tema del ritorno della residenza in centro storico ha trovato un importante complemento nell’edilizia residenziale pubblica, per la quale sono stati realizzati 35 interventi (circa 900 tra alloggi e botteghe) per 94 milioni di euro. La presenza di edilizia sociale in centro storico è un’importante componente della strategia di riqualificazione, contribuendo alla necessaria mixité sociale e al soddisfacimento del fabbisogno abitativo della città.
A tal fine è stata presentata in Consiglio Comunale una delibera che definisce il fabbisogno abitativo di Palermo e sono stati presentati alcuni emendamenti che stabiliscono che una parte di questo fabbisogno (stimabile in circa 200 alloggi) possa essere localizzato in centro storico contribuendo al recupero del tessuto edilizio minore, anche attraverso comparti. Naturalmente l’Amministrazione definirà condizioni e indirizzi adeguati affinché questo non scardini l’identità del tessuto edilizio del centro storico. Che nel centro storico ci sia una presenza di edilizia residenziale pubblica di qualità, soprattutto mirata alle giovani coppie o agli studenti universitari, è un elemento fondamentale se è vero che riteniamo che il centro storico debba contenere alcune importanti centralità, da quelle culturali, a quelle universitarie a quelle per il tempo libero.
Agli interventi privati sostenuti dai contributi pubblici si affiancano gli interventi privati senza contributi: più di 2.500 autorizzazioni e concessioni edilizie, di cui il 75% dal 2001 ad oggi con una crescita costante di richieste, come si evince dal seguente prospetto:
Anno
n° autorizzazioni
n° concessioni
1994
28
7
1995
34
18
1996
21
14
1997
44
22
1998
85
38
1999
72
64
2000
73
53
2001
69
63
2002
62
86
2003
52
90
2004
67
103
2005
92
136
2006
89
129
2007
101
114
2008
87
112
2009
90
122
2010 (*)
73
105
Totale
1139
1276
(*) dato aggiornato al 10 novembre 2010
Se a questi dati si aggiungono quelli derivanti da concessioni ed autorizzazioni rilasciate in sanatoria a seguito di richieste di condono edilizio ai sensi di legge, si ha un totale di 2.760 unità immobiliari recuperate e di queste la maggior parte sono utilizzate come residenze. Il trend crescente non deve consolare, perché se oggi l’Amministrazione non interviene con nuove politiche pubbliche ed una forte regia di piano l’andamento potrebbe fermarsi e la curva addirittura decrescere pericolosamente producendo un dannoso segnale di recessione o di disinteresse.
Nell’ultimo decennio il mercato immobiliare nel centro storico si è incrementato, a volte anche fuori misura in quanto la lievitazione dei prezzi non è stata rapportata alla mancanza dell’offerta dei relativi servizi collaterali essenziali (parcheggi, trasporti pubblici, aree a verde), generando in molte occasioni una “sostituzione” degli abitanti presenti fino agli anni Ottanta con una classe più abbiente con maggiore disponibilità economica, con i relativi e conseguenti cambiamenti, soprattutto nelle aree commerciali storiche, relativamente alle piccole attività artigianali e commerciali, che sono state scarsamente “protette”, valorizzate e tramandate, con la conseguenza, anche qui, di una maggior presenza di extracomunitari che hanno quasi operato una “riconversione” di tali attività con nuove botteghe legate alle loro tradizioni ed ai prodotti di consumo tipici delle loro origini o con l’apertura di esercizi commerciali dedicati al tempo libero giovanile. Tale processo di sostituzione, se ha contributo a contrastare l’abbandono o a rendere attrattivo il centro storico per specifiche categorie di utenti, oggi non può non essere regolato sia nelle modalità insediative, sia nelle forme regolamentarie attraverso specifiche politiche urbane e norme di piano.
In un’ottica di valorizzazione e recupero, occorre, pertanto, partire da un’attenta analisi delle criticità esistenti al fine di fornire dei correttivi urbanistici, regolamentari, economici e sociali che agiscano da propulsori per una vivibilità nuova ed attualizzata del centro storico capace di tenere conto contemporaneamente dei vincoli del patrimonio storico e delle esigenze della contemporaneità. Ciò implica la previsione di nuovi insediamenti residenziali da attuare attraverso interventi di edilizia residenziale, anche pubblica o nelle forme innovative del social housing, con l’incremento di aree per attrezzature di uso pubblico in zone fortemente degradate e dove l’elevato livello di abbandono e le gravi carenze strutturali non incoraggiano certo l’iniziativa privata.
La mappa complessiva degli interventi sul tessuto residenziale predisposta dall’Ufficio del Centro Storico mostra una visione attuale del recupero, segnalando con grande evidenza che il PPE attraverso la sua rigida regolamentazione ha prodotto una distribuzione degli interventi diffusa nel tessuto urbano talvolta costituendo sistemi urbani, altre volte producendo episodi isolati, ma che oggi possiamo considerare un buon punto di partenza per il nuovo piano.
Oggi, a differenza dell’inizio degli anni Novanta, non abbiamo più la necessità di intervenire su un organismo urbano profondamente ferito, lasciato agonizzare per cinquant’anni e ormai malato in fase terminale, ma siamo di fronte ad un corpo convalescente in cui molte delle ferite sono state sanate, gli organi vitali hanno ripreso a funzionare, la struttura si è ricomposta. E’ il momento della “riabilitazione”, oggi dobbiamo intervenire per riattivare il metabolismo di un organismo che per molto tempo è stato occupato a curare le ferite piuttosto che a rigenerarsi. E’ ora di pensare al progetto di futuro, è il momento di rimettere il centro storico nella visione di sviluppo della città.
Il centro storico necessita, quindi, di un nuovo slancio e di una nuova forza propulsiva che siano in grado di riattivare investimenti anche con la revisione ed il miglioramento della qualità sia nell’edilizia residenziale che nei servizi, sia nel restauro dei monumenti che nella riqualificazione degli spazi pubblici, sia nelle politiche insediative che in quelle della mobilità.
E’ evidente che per garantire tale strategia, essa non può essere avulsa dall’intero contesto urbano nel quale ricade il centro storico e quindi deve essere in sintonia con le previsioni della Variante Generale al P.R.G. del Comune di Palermo approvata con D. Dir. n°124/DRU/02 del 13/03/2002 e n°558/DRU/02 del 29/07/2002 dell’A.R.T.A. e di cui alla presa d’atto del Consiglio Comunale di Palermo con Delibera n°7/04. E’ infatti indispensabile che la redazione di un nuovo strumento urbanistico attuativo del centro storico sia effettuata alla luce delle complessive trasformazioni urbane già eseguite e/o programmate e in funzione, altresì, del sistema generale dei trasporti e dei servizi collettivi, anche di rango sovra-urbano. Il nuovo Piano dovrà essere strumento attuativo anche del recente “Piano strategico per Palermo Capitale”, approvato con Delibera di Giunta n. 251 del 17.12.2010 ed inviato alla Regione Siciliana per la sua condivisione e i conseguenti atti. Il Piano Strategico, infatti, individua il Centro Storico come uno dei principali valori urbani, matrice dell’identità della città di Palermo e fattore di sviluppo per la competitività della città nello scenario europeo e mediterraneo. Il Piano Strategico attribuisce al centro storico la capacità di essere uno dei principali generatori di nuovi valore urbano, in grado di connettere in maniera efficace numerosi interessi degli attori istituzionali o socio-economici sia direttamente interessati o agenti entro di esso o collegati alle sue funzioni.
Una visione non segregata entro il perimetro della cinta muraria e maggiormente relazionata con la città consentirebbe l’inquadramento del centro storico nel suo naturale ambito urbano, metropolitano e sub-provinciale, necessario contesto delle funzioni di un’area urbana di 240 ettari con una popolazione insediabile di 50.000 abitanti.
In quest’ottica vanno considerate le procedure di co-pianificazione con i livelli sovraordinati per le funzioni interagente. Prime fra tutti quelle con l’Area Metropolitana (Decreto Presidenziale 10 agosto 1995, pubblicato sulla G.U.R.S. 21 ottobre 1995 n°54) e con la Provincia Regionale di Palermo, istituita con L.R. 6 marzo 1986, n. 9, la quale svolge, e norma attraverso il Piano Territoriale Provinciale, le funzioni spettanti ai comuni relative alla rete delle principali vie di comunicazione stradali e ferroviarie e dei relativi impianti; alle aree da destinare ad edilizia residenziale pubblica, convenzionata ed agevolata; alla localizzazione delle opere ed impianti di interesse sovracomunale.
In sintesi, quindi, nella redazione del nuovo Piano è imprescindibile rapportarsi a strategie di pianificazione generale con l’obiettivo finale di superare l’attuale pianificazione urbanistica del centro storico esclusivamente regolativa che risulta alquanto parcellizzata e, molte volte, incoerente nelle sue possibilità esecutive. Si tratta, quindi, di andare oltre i singoli Piani attuativi del centro storico, redatti più di venti anni fa, con una visione d’insieme che aggredisca le attuali sacche di degrado fisico, ambientale e socio-economico, partendo dalla tutela e conservazione dei valori identitari, ma puntando alla rigenerazione e valorizzazione delle opportunità offerte dai medesimi valori.
Pertanto è assolutamente indispensabile che l’Amministrazione comunale possa reperire le necessarie risorse economiche da destinare alla stesura di un nuovo strumento urbanistico comprensivo di strategie, politiche, interventi e norme per la tutela, la conservazione e la valorizzazione del centro storico nell’ambito dei più generali processi di pianificazione comunale e sovracomunale.
In considerazione della vasta area d’intervento rappresentata dal perimetro del centro storico e parimenti della notevole differenziazione tra aree degradate e tra cause del degrado, appare fondamentale definire alcuni ambiti d’intervento prioritario sui quali concentrare azioni di completamento o attivare una prima iniziale azione di recupero, salvaguardia e valorizzazione. Incentivare il recupero delle aree ancora oggi fortemente degradate, consentirebbe, oltre che una salvaguardia del tessuto urbano, di soddisfare soprattutto il sempre crescente fabbisogno abitativo dell’intera città che, vista la prioritaria necessità di reperire aree per soddisfare la mancanza dei servizi e del verde pubblici, possa derivare, invece, dal recupero compatibile del tessuto edilizio storico.
Appare altresì necessario adeguare la nuova pianificazione urbanistica ai vincoli di varia natura nel frattempo intervenuti all’interno del perimetro del centro storico e discendenti dalla normativa di tutela dei beni artistici e paesaggistico-ambientali nonché da quella di natura sismica e idrogeologica.
Per quanto riguarda la situazione demografica, non si può non constatare che la popolazione residente nel centro storico è in diminuzione, a causa del permanere di aree diffuse di degrado, dell’aumentata offerta di nuova residenza in alcune aree con un alto mercato immobiliare, alla realizzazione per i ceti meno abbienti di nuova edilizia residenziale nelle aree di E.R.P. e dell’espulsione verso le aree limitrofe dei quartieri Oreto e Zisa. Tale tendenza è continuata, anche se con rateo inferiore, fino agli anni più recenti. Da parte dell’Ufficio Statistica del Comune, per quanto riguarda la popolazione residente nel centro storico (1^ Circoscrizione) si hanno per gli ultimi anni, fino al 2008, i seguenti dati:
• nel 2000: 22.260 ab.
• nel 2003: 22.115 ab.
• nel 2006: 21.805 ab.
• nel 2008: 21.916 ab.
Appare chiaro, comunque, che, insieme ai dati sopra riportati sui residenti presenti all’anagrafe, occorre anche considerare i residenti non rilevati dai censimenti, difficilmente quantificabili per la loro stessa struttura sociale, e che si sono insediati nelle aree più degradate, prevalentemente al Capo e all’Albergheria, costituendo oggi una realtà dinamica, problematica ma anche innovativa di cui tener conto nella redazione del nuovo Piano.
Inoltre, un altro aspetto da considerare sia come elemento catalizzatore per la possibilità di recuperare aree urbane, sia come criticità da risolvere, è sicuramente costituito dalla presenza di numerosi “users” causata dalla presenza, accelerata negli ultimi anni, di una cospicua “movida” notturna in intere vie e quartieri del Centro Storico (come ad esempio l’area dell’Olivella, del Monte di Pietà, di Ballarò, di piazza Marina e di piazza Magione) con una conseguente rivitalizzazione notturna e ritmi di vita diversi in queste zone che, tuttavia, generano ripercussioni negative sul benessere dei residenti e sulla qualità della vita in generale, se non vengono correttamente regolati sia nella localizzazione che nelle modalità di fruizione.
Ritornando all’analisi dei dati sull’andamento demografico della popolazione nel centro storico, si può constatare come l’ultima rilevazione riporti un leggero aumento dei residenti. Se a ciò si affianca l’aumento di alloggi recuperati negli ultimi anni, grazie ad una accelerazione dell’attività edilizia dovuta sia alle agevolazioni contributive derivanti dai sei bandi pubblici portati avanti dall’Amministrazione nel decennio 1995-2006, sia alle agevolazioni statali di natura fiscale per le ristrutturazioni e grazie anche ad una “nuova visione” del centro storico dove la vita urbana appare più vivibile e, in alcune parti, più a misura di d’uomo, si può ragionevolmente prevedere un costante incremento demografico.
Oltre al completamento del recupero del tessuto residenziale, un altro tema che il nuovo Piano dovrà affrontare riguarda la riduzione dell’edilizia pericolante, questione rilevante che può essere sintetizzata da tre numeri (dati 2007): 1600 edifici degradati, 400 edifici pericolanti e 100 edifici pericolanti urgenti. Si tratta di circa 1/6 del complessivo numero di edifici in centro storico, costantemente monitorati attraverso la Mappa del Rischio elaborata dall’Ufficio Centro Storico. Negli ultimi mesi l’intervento urgente sulla messa in sicurezza di questi edifici ha richiesto un indirizzo di fondi appositi, per sopperire non solo al costo della messa in sicurezza, ma anche al costo dei lavori successivi al crollo (o per sgomberare le materie o per mettere in sicurezza gli edifici limitrofi), o ancora talvolta l’Amministrazione è costretta a sostituirsi ai privati inadempienti con la certezza di recuperare il credito ma con l’esigenza di investire risorse nell’immediato.
Il terzo tema del recupero del centro storico è quello relativo agli interventi pubblici sugli edifici monumentali, il quale, soprattutto nei Mandamenti Tribunali e Castellammare dove il tessuto monumentale è di maggiore rilevanza e dove ha agito il Programma Urban, è stato di grande stimolo al processo di rigenerazione urbana. Dal 1993 al 2010 sono stati spesi 28,6 milioni di euro di fondi comunali e 38 milioni di euro da altre fonti per un totale di 66,6 milioni di euro di fondi utilizzati per il restauro dell’edilizia monumentale. A questi si aggiungono i quasi 120 milioni di euro necessari per realizzare il parco-progetti in possesso dell’Amministrazione, di cui 70 già finanziati o in corso di finanziamento.
Naturalmente, tali interventi non agiranno solo sul corpo edilizio ma serviranno anche per intervenire sulla dotazione di servizi o sul loro completamento o sull’incremento della loro qualità.
L’intervento pubblico integrato sui servizi di rango elevato o di quartiere consentirà di calmierare i processi di gentrification che si presentano quando si interviene solo sul tessuto edilizio, perché i nuovi abitanti abbienti del centro storico possono permettersi di trovare altrove alcuni servizi, mentre le classi meno abbienti hanno bisogno che alcuni servizi siano di prossimità (scuole, centri di aggregazione, attività commerciali, parcheggi, etc.).
Anche sul versante dei servizi l’Amministrazione è intervenuta in maniera diffusa su tutto il centro storico, recuperando o riqualificando luoghi del centro storico dove si svolgono attività per i residenti o per i fruitori esterni, diventando importanti attrattori di flussi, ma anche produttori di congestioni: sono attivatori di funzioni urbane nei confronti delle quali il nuovo Piano dovrà intervenire con opportune strategie e norme.
Residenza, sicurezza, patrimonio culturale, spazi pubblici e servizi sono i nodi principali che il nuovo Piano dovrà affrontare con un approccio attivo e non più solo reattivo, perché si è passati da un territorio totalmente incancrenito e abbandonato ad un territorio che sta cominciando a rivivere, che in alcune parti mostra un notevole dinamismo urbano e che pone domande di qualità e sviluppo alle quali la politica deve saper dare una risposta, assumendo una chiara “regia” dei processi di riqualificazione.
La mappatura di tutti i luoghi in cui si è intervenuti, sia come pubblico che come privato, dovrà essere il nuovo punto di partenza del Piano, il quale non dovrà intervenire in un centro storico devastato ma avrà la missione di completare processi di recupero già iniziati, di incentivare il completamento degli interventi. Una delle priorità del nuovo Piano sarà quella di costruire una gerarchia tra i luoghi e tra i valori presenti oggi nel centro storico. Oggi, infatti, alcune delle gerarchie non sono prodotte solo dai valori intrinseci, ma anche dai luoghi in cui sono state realizzati i recuperi degli edifici per rispondere alla nuova domanda di residenza e servizi. La mappa dell’intervento e la speculare mappa dei luoghi in cui non si è intervenuto costituisce per la politica, per il sistema produttivo, per i residenti e per coloro che vivono il centro storico la rappresentazione evidente delle nuove sfide per la rigenerazione sociale ed economica. Spesso si tratta di sfide concentrate attorno ad alcune aree che formano un distretto, e quindi costituiscono un completamento di funzioni soprattutto relative allo spazio pubblico, il quale oggi ha bisogno di una accelerazione mirata a far sì che gli interventi non avvengano a valle dell’intervento sul corpo edilizio ma talvolta lo indirizzino, diventando attivatori di politiche urbane.
Oggi, e ce lo dimostrano innumerevoli esperienze, l’intervento sullo spazio pubblico, sul sistema del verde e della mobilità ha altrettanto potere di attrattività e di rigenerazione economica e sociale quanto lo ha il tradizionale intervento sull’edificio monumentale o la dotazione di servizi.
Tra i temi del progetto integrato possiamo segnalare la riqualificazione di Piazza delle Vittorie, Piazza Bologni e Piazza Marina all’interno di un sistema che le riattivi come luoghi della socialità in sinergia con le grandi direzionalità direzionali e culturali che vi prospettano (il complesso dello Steri, il Museo Riso, il Palazzo Arcivescovile e il Museo Diocesano).
Il distretto di Piazza Kalsa, via dello Spasimo e la Magione, il Teatro Garibaldi sono luoghi dove l’intervento è stato accelerato da una serie di condizioni e di contingenze che è necessario però che attivino un’aera pilota più complessa.
Infine, il tema del rapporto con il mare, della necessità di riportare il centro storico ad affacciarsi sul mare è una delle questioni in cui il nuovo piano dovrà fare interagire politiche, norme e progetto.
Oltre alle questioni generali e di scenario sopra evidenziate, l’urgenza della revisione dei Piani attuativi del centro storico è inoltre palesemente evidenziata dall’intervenuta inefficacia dell’attuale P.P.E. – come già detto – per la parte che riguarda i vincoli preordinati all’esproprio ed alla luce della prassi giuridica negli anni consolidatasi sulle aree destinate a servizi pubblici in relazione all’attuazione ed alla durata temporale dei vincoli urbanistici. E’ infatti noto che:
• ai sensi dell’art.3 comma 3 della L. r. n°15 del 30/04/1991, i Comuni dotati di strumenti urbanistici sono tenuti ad avviare l’iter per la formazione di un nuovo Piano o per la revisione del vigente nei diciotto mesi precedenti la decadenza dei termini di efficacia dei vincoli;
• secondo quanto previsto dal D.P.R. n°327/01, così come modificato dal D. Leg.vo n°302/02 e reso applicabile con l’art.36 della L. r. n°7 del 02/08/2002 ed integrato dall’art.24 della L. r. n°7 del 10/05/2003, detti vincoli hanno validità quinquennale;
• ai sensi dell’art.3, comma 4 della L. r. n°15/91, i Comuni provvedono alla redazione o revisione degli strumenti urbanistici a mezzo dei propri Uffici Tecnici;
Considerato che l’Amministrazione Comunale di Palermo ha al proprio interno le professionalità idonee con la necessaria esperienza nella pianificazione urbanistica e rilevato che per dare il massimo supporto al suddetto personale tecnico potrà affiancare allo stesso consulenze esterne, si rende necessario organizzare le professionalità tecniche ed amministrative interne all’Amministrazione comunale mediante la costituzione di un Ufficio del Piano con il compito di aggiornare i Piani attuativi vigenti elaborando un nuovo Piano Particolareggiato Esecutivo del centro storico.
Ciò premesso il Dirigente Coordinatore del Settore Centro Storico ha individuato, giusto Ordine di Servizio n°38 del 29/04/2010, un Gruppo di lavoro cui è stato demandato l’incarico di predisporre le Linee Guida, in conformità alle disposizioni dell’art.3 comma 7 della L. r. n°15/91, per fornire un punto di partenza necessario al Gruppo di Progettazione, che sarà in seguito individuato, per la rielaborazione del Piano Particolareggiato Esecutivo del centro storico di Palermo. Dette Linee Guida forniranno ai progettisti le indicazioni di base sulle quali predisporre una nuova elaborazione rapportata alle scelte di pianificazione del territorio.
2. Vincoli territoriali
Il territorio del centro storico costituito dai Quattro Mandamenti risulta gravato dai seguenti vincoli:
• vincoli puntuali a carattere storico-artistico-architettonico gravanti su 168 singoli edifici monumentali, esclusi quelli sottoposti a “vincolo ope legis” ed aree tutelate per legge ai sensi del D. Lgs n°42 del 22 gennaio 2004 e s.m.i. (“Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, ai sensi dell’art.10 della Legge n°137 del 6 luglio 2002”);
• vincolo storico-artistico ai sensi dell’art.49 del D. Lvo n°490/99 che riguarda l’rea compresa tra il Loggiato San Bartolomeo ed il Piano di Sant’Erasmo;
• vincolo a carattere paesaggistico ed ambientale di cui al Decreto Legislativo n°42 del 22 gennaio 2004 e s.m.i. (“Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, ai sensi dell’art.10 della Legge n°137 del 6 luglio 2002”);
• vincolo archeologico di cui al Decreto Legislativo n°42 del 22 gennaio 2004 e s.m.i. (“Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, ai sensi dell’art.10 della Legge n°137 del 6 luglio 2002”) che riguarda le aree del Castello S. Pietro, del Castello a Mare, di piazza Gran Cancelliere e l’area compresa tra il corso A. Amedeo e le vie Colonna Rotta e d’Ossuna;
• vincolo idrogeologico di cui al R.D. n°3267 del 30 dicembre 1923, al R.D. n°1126 del 16 maggio 1926 ed alla L.r. n°16 del 6 aprile 1996 (Riordino della legislazione in materia forestale e di tutela della vegetazione);
• vincolo di inedificabilità assoluta a protezione delle coste marine, di cui alla L.r. n°78/76 ed alla Legge n°431/85, nella fascia di rispetto dei 150 metri dalla battigia di cui all’art. 2 comma 3 della L.r. n°15/91;
• vincolo a protezione dei nastri stradali di cui al D.L. n°285/92;
• vincolo a protezione dei nastri ferroviari di cui al D.P.R. n°753/80;
• vincolo di rispetto sismico di cui al D.L. del 26/09/68 ed al D.L. del 10/03/69;
• Piano Stralcio di Bacino per l’Assetto Idrogeologico della Regione Siciliana (P.A.I.) di cui alla L.R. n°6 del 03/05/2001;
• Siti d’Interesse Comunitario (S.I.C.) e Zone di Protezione Speciale (Z.P.S.) di cui alle Direttive Europee 79/409/CEE e 92/43/CEE ed ai Decreti Assessoriali del 21/02/2005 e del 05/02/2006;
• vincolo portuale.
Naturalmente, per definire compiutamente lo stato di diritto del territorio è necessario riferirsi pure ai diversi strumenti di pianificazione sovraordinata redatti da Enti provinciali e regionali.
Ai fini della tutela dei valori culturali e paesaggistici racchiusi nel centro storico, un importante documento di pianificazione regionale, anche per il suo carattere metodologico, è costituito dalle Linee Guida del Piano Territoriale Paesistico Regionale (Ptpr), approvato con D.A. n°6080 del 21 maggio 1999. Il Ptpr, infatti “individua quali centri e nuclei storici le strutture insediative aggregate storicamente consolidate delle quali occorre preservare e valorizzare le specificità storico-urbanistiche-architettoniche in stretto e inscindibile rapporto con quelle paesaggistico-ambientali”. Per essi il Ptpr indica:
* criteri oggettivi di perimetrazione come zone A, ai sensi del D. I. n. 1444 del 2 aprile 1968 al fine di evitare metodologie prive di fondamento scientifico;
* indirizzi per la pianificazione territoriale che deve tendere a consolidare e rivalutare i ruoli storici dei centri e dei nuclei nell’ambito dell’intero sistema insediativo regionale;
* indirizzi per l’attività urbanistica all’interno dei centri storici che deve essere basata sulla conservazione e valorizzazione dei caratteri spaziali, architettonici e tipologici esistenti, limitando le trasformazioni ad ambiti privi di valore storico-testimoniale o al miglioramento della qualità urbana e delle condizioni abitative.
Questa nuova attenzione nei confronti del ruolo dei centri storici, espressa in maniera sistematica nel Ptpr, contribuisce a definire strategie regionali di assetto del territorio finalizzate alla conservazione e alla qualificazione del patrimonio d’interesse storico, archeologico, artistico, culturale o documentario.
Il Ptpr fornisce inoltre i criteri e gli indirizzi progettuali per la redazione dei Piani Paesaggistici d’Ambito. Il territorio comunale di Palermo ricade nell’Ambito 4, la cui redazione è stata recentemente completata ed è stata già oggetto di concertazione da parte della Soprintendenza ai Bb.Cc. e Aa. di Palermo. Nelle more dell’approvazione del Piano Paesaggistico d’Ambito, la pianificazione urbanistica comunale (P.R.G.) svolge le funzioni di tutela paesaggistica e deve, pertanto, uniformarsi alle indicazioni contenute nelle suddette Linee Guida. Tali indicazioni riguardano anche i criteri da seguire nella delimitazione dei centri storici e nella individuazione dei beni da vincolare, nonché le forme di tutela da porre in essere per ciascuna categoria di beni. Vengono pure forniti alcuni elenchi di beni individuati in ciascuno dei 17 ambiti territoriali nei quali viene suddiviso l’intero territorio regionale. Nel territorio del Comune di Palermo, che rientra nell’Ambito 4, il Piano Territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.) individua e sottopone a tutela, ai sensi del Codice dei Beni Culturali, i seguenti beni:
– zone di interesse archeologico :
località
n.
descrizione
tipo
vincolo 1089/39
C.U. Castello a mare
36
Castello alto e tardo medioevale
A3
C.U. Complesso della Magione
35
Complesso medioevale
A3
C.U. Palazzo Steri
34
Edificio medioevale
A3
Palermo
30
Città fenicio-punica, romana, bizantina, islamica e medioevale
A
X
– beni isolati:
n. oggetto
tipo oggetto
denomin. oggetto
classe
coord. geograf.
319
cappella
S. Giuseppe
B2
353850 4230687
320
carcere
Vicaria
A3
356142 4221923
327
castello
Castellammare
A2
357045 4220784
Per tali beni occorrerà prevedere nel nuovo Piano per il centro storico un regime di tutela differenziato in relazione alle caratteristiche di ciascun vincolo. E’ ovvio che tale elencazione non deve comunque considerarsi esaustiva, sarà completata dai vincoli previsti dal PTP dell’Ambito 4 una volta approvato e, in ogni caso, nel Piano occorrerà rivedere, sulla base di studi storici e di analisi territoriali specifiche, le aree e gli immobili da sottoporre a tutela, specificando per ciascuno di essi il regime vincolistico da adottare, anche il relazione agli usi compatibili.
Al fine di coordinare l’azione di tutela sarà comunque necessario operare in raccordo con la Soprintendenza ai Beni culturali ed Ambientali di Palermo, iniziando con il verificare le iniziative in itinere da parte di tale Ente, relativamente al territorio di Palermo. In particolare occorrerà tener conto degli studi già svolti dalla stessa Soprintendenza per la predisposizione del Piano Paesaggistico d’ambito.
Particolare importanza riveste, tra gli strumenti di pianificazione sopra citati, il Piano Stralcio di Bacino per l’Assetto Idrogeologico (P.A.I.), approvato dall’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, attraverso successivi Piani Stralcio. Occorrerà, inoltre, mantenere nella progettazione del nuovo P.P.E. uno stretto raccordo con la Provincia Regionale di Palermo, nelle cui competenze, ai sensi dell’art.12 della L.r. n°9/1986, rientra la formazione del Piano Territoriale Paesistico Provinciale. Analogamente occorrerà acquisire informazioni sui contenuti dei Piani e sui programmi predisposti o in via di predisposizione da parte di vari Organi regionali. Tra questi, il Piano Urbanistico Regionale, in fase di predisposizione da parte dell’Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana e il Piano di Sviluppo Agricolo (in via di approvazione) di competenza dell’Assessorato Agricoltura e Foreste della Regione Siciliana.
Per completezza di strategia occorre poi tener conto degli strumenti di programmazione negoziata che hanno interessato direttamente o indirettamente, il territorio di Palermo, i quali costituiscono un fondamentale sistema di indirizzi di sviluppo entro i quali dovrà agire la conservazione e valorizzazione del centro storico. Per completare il quadro conoscitivo della pianificazione si deve, infine, tener conto dei progetti di opere pubbliche, approvati o in itinere eventualmente redatti da Enti sovraordinati.
E’ comunque opportuno, anche nell’ottica della redazione della Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.), stabilire contatti con tutti gli Enti e Società che a vario titolo portano avanti progetti che interessano il territorio comunale, quali gli Enti pubblici o privati gestori di servizi pubblici e di interesse collettivo, al fine di acquisire informazioni su eventuali programmi in corso che interessano il centro storico.
Nella redazione di un nuovo Piano Particolareggiato Esecutivo del centro storico è necessario tener conto del fatto che le sue previsioni potranno incidere su un territorio il cui stato di diritto è stato precisamente definito dalla Variante Generale al P.R.G., del quale l’attuale P.P.E. del centro storico costituisce variante e da un insieme di strumenti di pianificazione sovralocale.
Tale notazione, di per sé importante, assume una maggiore rilevanza in relazione a quanto previsto dal D.P.R. 8 giugno 2001 n°327, che regolamenta il procedimento di espropriazione per pubblica utilità; in esso si prevede, infatti, che i vincoli espropriativi, decaduti per il trascorso periodo di validità, se riproposti nei nuovi strumenti urbanistici, debbano essere indennizzati. Tale disposizione, che è entrata in vigore a far data dal 30 giugno 2003, vincola l’attuazione del nuovo Piano alla disponibilità delle somme occorrenti per gli indennizzi.
Nella redazione del nuovo Piano, pertanto, dovrà, caso per caso, valutarsi con la massima attenzione l’opportunità di riconferma dei vincoli espropriativi, che potrà comunque, in linea di principio, ammettersi soltanto nel caso di comprovata necessità.
Di contro, le previsioni non vincolanti dell’attuale P.P.E. potranno confermarsi nel caso in cui non contrastino con il sistema delle invarianti strutturali, con i principi di tutela posti a fondamento della Variante, ovvero con le disposizioni normative intervenute successivamente alla approvazione della Variante al P.R.G.
Gli unici vincoli di natura urbanistica che risultano decaduti sono quelli relativi alle aree preordinate all’esproprio, là dove la pubblica Amministrazione non ha provveduto con l’immissione in possesso delle aree e il susseguente esproprio. Dette aree sono quasi totalmente ubicate all’interno degli spazi destinati per lo più a verde pubblico nei D.A.R.T.A. n°524/93 e n°581/93.
3. Obiettivi generali della revisione degli strumenti urbanistici attuativi e metodologie
Gli obiettivi generali che dovranno sovrintendere alla formazione del nuovo P.P.E. possono riassumersi in alcune indicazioni inerenti prevalentemente la tutela del patrimonio edilizio, l’uso del suolo e la salvaguardia del patrimonio ambientale nel suo complesso. A tale scopo, i principi pianificatori di carattere generale dovranno porre come centrale il problema del raggiungimento dell’equilibrio territoriale, inteso come rapporto ottimale fra sistema territoriale a prevalente valenza storico-culturale e sistema territoriale a prevalente carattere antropico e del mantenimento nel tempo di tale equilibrio, finalizzato alla conservazione dei valori identitari e alla produzione di nuovi valori culturali a partire dal recupero del centro storico.
Alla luce di tali principi il nuovo P.P.E. dovrà preliminarmente operare una verifica delle previsioni degli strumenti urbanistici approvati nel 1993, confermando solo le scelte che possono ritenersi coerenti con gli obiettivi del nuovo Piano. La tutela del territorio e dell’ambiente, intesi come risorsa e non solo come vincoli, la valorizzazione del patrimonio urbanistico, architettonico e monumentale, culturale e museale e la salvaguardia ed il mantenimento dei valori sociali ed etno-antropologici della popolazione, la tutela delle peculiarità del centro storico, sono tutti elementi imprescindibili da tenere fermi e ben presenti in sede di redazione del nuovo P.P.E.
Il recupero dei centri storici è stato tradizionalmente affidato alla redazione dei piani particolareggiati o piani di recupero da redigere ai sensi della circolare n. 4 del 1979, la quale nel corso degli anni della sua applicazione ha evidenziato alcune criticità che hanno portato l’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente ad emanare la Circolare n.3 del 2000 dedicata all’Aggiornamento dei contenuti degli strumenti urbanistici generali e attuativi per il recupero dei centri storici. Tale Circolare, alla luce delle esperienze condotte in Sicilia e in altri parti d’Italia, si fa carico esplicitamente di “valutare se il recupero dei centri storici debba essere demandato obbligatoriamente alla redazione di un piano attuativo o se non sia possibile attivare forme di intervento adeguate anche attraverso la pianificazione generale”.
La redazione di una piano particolareggiato, tra l’altro, non contribuisce minimamente ad affrettare la soluzione di uno dei problemi più importanti ai fini dell’attuazione del recupero, e cioè la necessaria mobilitazione dei soggetti attuatori pubblici e privati.
I piani particolareggiati di recupero, anche se hanno fatto crescere la conoscenza e l’esperienza nel merito, non sono da considerare strumenti irrinunciabili e gli obiettivi del recupero si possono raggiungere anche con tecniche più rapide e più efficaci, come dimostrano le esperienze nazionali in atto. In campo nazionale, infatti, si è affermata la scelta di disciplinare il recupero dei centri storici attraverso l’intervento diretto, previsto in sede di pianificazione generale, demandando alla redazione di piani particolareggiati la progettazione relativa ad aree campione o ad aree rappresentative di problematiche particolari.
Anche per il recupero del centro storico di Palermo, si sottolinea l’opportunità di prevedere l’intervento diretto attraverso una apposita Variante Generale che abbia come campo di applicazione la zona A definita dai Quattro Mandamenti, demandando alla redazione di “piani particolareggiati” la progettazione relativa ad aree rappresentative di problematiche particolari. Tale variante deve essere redatta sulla base di una conoscenza approfondita della storia urbana, della formazione e delle trasformazioni del patrimonio edilizio storico e degli spazi inedificati, su analisi e valutazioni di tipo socio economico, sulla verifica degli aspetti funzionali (accessibilità, mobilità, dotazione di attrezzature e servizi) della città storica, sulla riutilizzazione e rifunzionalizzazione del patrimonio edilizio storico sia in termini residenziali che in riferimento ad altre attività e funzioni compatibili.
Tale Variante Generale deve essere redatta su una cartografia base aggiornata di tipo aerofotogrammetrico, con una restituzione in scala 1/500, contenente le quote al piede e alla gronda degli edifici e dovrà essere composta dagli elaborati di cui al punto 3.7 della suddetta Circolare DRU n.3/2000.
Le analisi, riferite al contesto fisico-spaziale e al contesto socio-economico, devono essere finalizzate a ridefinire il ruolo del centro storico. In particolare, l’ambito delle destinazioni d’uso e delle attività compatibili o incompatibili con i caratteri del patrimonio edilizio storico e della struttura urbana costituisce un tema di particolare rilevanza progettuale. In considerazione della durata dei vincoli del piano e della mutevolezza delle situazioni, per quanto attiene alla riutilizzazione del patrimonio edilizio storico più eminente, conviene indicare non una destinazione d’uso specifica ma una gamma di destinazioni compatibili.
Un altro tema di notevole delicatezza è quello dell’accessibilità, della mobilità e dei parcheggi pubblici e privati. Poiché per questa tipologia di problemi è inopportuno dare indicazioni di carattere generale, si ritiene opportuno, ove possibile, prevedere aree di parcheggio di interscambio tangenti al perimetro del centro storico e regolamentare in maniera rigorosa le modalità di accesso delle automobili private e il loro ricovero in micro-aree di sosta, in coerenza con le previsioni del PGTU e del PUT.
Alla luce delle questioni sopra evidenziate e delle più recenti riflessioni disciplinari e normative, appare necessario che il nuovo Piano per il centro storico adotti una metodologia articolata in quattro fasi:
a. la prima fase è caratterizzata dalle strategie necessarie per realizzare la visione di futuro e di accompagnare il centro storico verso la sua evoluzione compatibile con i principi della conservazione dell’identità culturale;
b. la seconda fase è caratterizzata dalle politiche che consentono l’attuazione efficace e coordinata degli obiettivi evolutivi del piano;
c. la terza fase attiene al progetto il quale consente di perseguire la visione attraverso la progettazione di interventi di recupero urbano coerenti con l’identità storica e culturale del tessuto urbano;
d. infine, alla quarta fase appartengono le regole che permettono l’attuazione degli obiettivi nel rispetto delle sensibilità, criticità e opportunità del centro storico.
L’Amministrazione Comunale, infatti, considera come prioritaria la necessità di rimettere le politiche e gli interventi sul centro storico entro lo scenario generale di riqualificazione e trasformazione della città, considerando contemporaneamente la specificità del sistema della città antica e l’indispensabile composizione di un quadro unitario delle funzioni che ciascuna parte è chiamata ad assolvere.
I 10 punti cardine della strategia per il centro storico che caratterizzano le linee guida e le direttive sono sintetizzabili in:
1. Strategie generali e nuove funzioni: individuazione del ruolo strategico del centro storico per la riqualificazione e lo sviluppo della città ed individuazione delle relative funzioni specifiche in relazione al ruolo nell’intero organismo urbano ed in integrazione con le principali aree di trasformazione che lo coinvolgono o che lo circondano;
2. Gerarchizzazione degli interventi: aggiornamento delle categorie di intervento sugli edifici e sugli spazi correlate con l’effettivo stato d’uso e di conservazione del patrimonio edilizio esistente;
3. Progetti pilota: individuazione di “aree pilota” sulle quali redigere specifici piani particolareggiati o progetti di riqualificazione integrata dell’architettura monumentale, dell’edilizia storica e degli spazi pubblici in modo da incentivare la messa a sistema degli interventi di recupero in un’ottica di contesti e tessuti;
4. Incremento dei servizi: miglioramento della dotazione dei servizi di quartiere e di rango urbano e loro localizzazione in funzione dei fabbisogni della popolazione insediata e insediabile;
5. Incentivi: dotazione di un programma di incentivi fiscali e amministrativi e di un programma economico-finanziario esecutivo che agevoli la partnership pubblico-privato;
6. Vivibilità e qualità urbana: riattivazione degli interventi pubblici, non solo sugli edifici, ma anche sulla mobilità, sulla pedonalizzazione dei sistemi viari minori e di connessione, sui servizi e soprattutto sugli spazi pubblici, i quali rappresentano il necessario tessuto connettivo per la vivibilità della città storica;
7. Fondi dedicati: utilizzo delle economie disponibili ex L.R. n. 25/93 ed eventuali altri fondi derivabili da capitoli comunali, regionali o comunitari in modo da incentivare l’intervento dei privati mirato all’edilizia pericolante integrato con l’intervento sulle opere pubbliche e sugli spazi collettivi;
8. Partnership pubblico-privato: studio di fattibilità per STU o altre forme di partenariato pubblico-privato in aree pilota, raccordate con gli interventi pubblici e sul tessuto commerciale e capaci di rilanciare l’interesse dei privati;
9. Coesione sociale: rigenerazione urbana e avvio di politiche di coesione sociale con particolare attenzione ai Mandamenti Palazzo Reale e Monte di Pietà, al fine di riequilibrare l’intervento e di agire sulla qualità del tessuto sociale delle aree più degradate.
10. Concorsi di progettazione: promozione della progettazione architettonica di qualità attraverso l’utilizzo di concorsi;
A partire dai suddetti 10 punti, si possono individuare alcuni “temi cardine” che dovranno caratterizzare gli indirizzi politici e tecnici della revisione del PPE del centro storico.
4. Temi cardine
Vengono di seguito approfonditi e precisati i contenuti dei “temi cardine” che dovranno orientare le politiche di rigenerazione e le conseguenti scelte di pianificazione e di progettazione del piano.
4.1. Individuazione delle macro-strategie di conservazione, valorizzazione e sviluppo
La prima fase dovrà produrre la nuova “visione di futuro” del centro storico e le conseguenti macro-strategie necessarie per la sua realizzazione in relazione ai valori identitari presenti al suo interno e in relazione alle relazioni di contesto con l’intera città e l’area metropolitana, in integrazione con gli obiettivi e le strategie degli altri piani che coinvolgono o contengono il centro storico di Palermo. La finalità di tale fase è quella di accompagnare il centro storico verso la sua evoluzione compatibile con i principi della conservazione dell’identità culturale e sostenibile rispetto alle attuali domande di trasformazione.
4.2. Sovrapposizione cartografica unità edilizie/riferimenti catastali e individuazione degli isolati e delle unità minime di intervento
Partendo dalla individuazione già esistente nei singoli Piani attuativi, si rende necessario verificare se le individuazioni delle unità edilizie coincidano con le particelle catastali. L’esperienza di attuazione del PPE ha più volte confermato che spesso le unità edilizie minime di intervento si intersecano tra unità contigue per effetto di accorpamenti e/o modificazioni degli impianti originari e pertanto dovrà normarsi la possibilità per interventi sulle singole unità immobiliari, da differenziare con quelli ammissibili sull’intera unità edilizia.
4.3. Individuazione di “progetti urbani d’ambito” ed interventi prioritari per le aree fortemente degradate
Nella nuova fase di riqualificazione edilizia e rigenerazione socio-economica del centro storico occorre concentrare l’attenzione su alcune grandi aree omogenee in cui o è stata già avviato il recupero ma risulta incompleto in alcune aree interstiziali o è presente una concentrazione di degrado al fine di individuare strumenti operativi che possano risolvere in maniera efficiente il problema della parcellizzazione della proprietà privata, consentendo il recupero abitativo e l’attuazione dei servizi necessari. Nelle more dell’approvazione della Variante Generale per tali ambiti possono essere redatti appositi piani particolareggiati che sperimentino ed anticipino l’efficacia del nuovo approccio normativo e progettuale.
In prima approssimazione possono essere segnalati le seguenti aree problematiche divise per Mandamento per le quali dovranno essere redatti dei “progetti urbani d’ambito”:
– Mandamento Castellammare
a. area di Castello S. Pietro, il cui P.P. del 1980 risulta ampiamente decaduto, in relazione alle attuali aree di scavi archeologici nonché l’area di vicolo Magnisi, vicolo Pantelleria e via Tavola Tonda;
b. zona del Monte di Pietà S. Rosalia;
c. area della Vucciria delimitata da via Meli, via Materassai, piazze Cassarelli e Tarzanà, via Cassari, via Terra delle Mosche fino a piazza Caracciolo e piazza S. Andrea;
– Mandamento Tribunali
a. area di piazza Magione nella quale il P.P.E. del 1993 prevede un’area archeologica;
b. area di via Scopari e vicoli ortogonali;
c. area di piazza Kalsa e piazze della Vittoria allo Spasimo e Carlo Ventimiglia nonché l’area di vicolo del Pallone, nelle quali il P.P.E. del 1993 prevede ampie demolizioni;
d. zona della Fieravecchia e via Maestri d’Acqua e via Montesanto;
e. area di via Giardinaccio e piazza Meschita;
– Mandamento Palazzo Reale
a. area di via Case Nuove, via delle Pergole e vicoli ortogonali;
b. area dell’Albergheria delimitata da piazza Ballarò, piazza del Carmine, piazza Brunaccini, piazza Manfredi Baronio e piazza S. Francesco Saverio;
c. area dell’Albergheria delimitata da piazza Origlione e via del Fondaco;
d. area di vicolo Pesacannone, cortile del Semolaro e salita Spianato;
– Mandamento Monte di Pietà
a. area del Capo compresa tra via Matteo Bonello e piazza Beati Paoli;
b. area del Capo compresa tra piazza Beati Paoli e piazze S. Onofrio e Caldomai;
c. area del Capo compresa tra piazza Beati Paoli, piazza Porta Carini e vicoli ortogonali;
d. area del Capo compresa tra piazza Porta Carini, piazza S. Gregorio e vicoli ortogonali.
4.4. Individuazione delle aree da destinare ai servizi ed ai parcheggi pubblici
In relazione alle aree resesi libere e/o per le quali era prevista dall’attuale PPE come modalità d’intervento “ripristino” e/o “nuova costruzione” o, in alternativa, in problematiche legate a nuovi interventi edilizi di sostituzione/integrazione dei “vuoti” urbani, determinatisi a seguito dei bombardamenti o di successivi crolli e demolizioni, un’attenzione particolare merita il problema connesso alla filosofia del “ripristino” prevista nell’attuale strumentazione urbanistica del centro storico, superandone la rigidezza ed i tentativi di mimesi antistorica per poter consentire interventi di architettura contemporanea, così come in atto oggi si opera nelle maggiori città europee con risultati che assumono la rilevanza di buone pratiche.
4.5. Analisi, riordino e potenziamento del sistema dei trasporti pubblici
Al fine di definire le attuali isole pedonali, eventualmente aggiungendone nuove e per il ridisegno e la razionalizzazione dei percorsi pedonali, nonché il potenziamento dei sistemi di scambio, appare evidente che è necessario correlarsi strettamente ad una visione del centro storico all’interno dell’area urbana e metropolitana e di collegamento con e dalla provincia integrando nel nuovo Piano le indicazioni e prescrizioni del PGTU e del PUT. È auspicabile che ampie aree a vocazione soprattutto commerciale e dei mercati storici – che di fatto risultano interdette al traffico veicolare durante le ore diurne pur non essendo mai state istituite apposite isole pedonali – siano normate con appositi regolamenti, in considerazione altresì del ritorno economico per l’Amministrazione comunale relativamente alle autorizzazioni temporanee per il suolo pubblico.
4.6. Nuova progettazione o risistemazione dei grandi spazi aperti
Nell’ambito del nuovo strumento urbanistico occorrerà valutare attentamente l’importanza dei grandi spazi aperti, quali ad esempio il vuoto della Magione, l’area dello Spasimo e del Foro Italico, nonché alcune aree del Capo limitrofe a via Carrettieri ed il grande disordine urbanistico gravante sull’area di Castello S. Pietro. Il nuovo Piano dovrà, pertanto, indicare per detti spazi urbani le possibili riconversioni che diano impulso ad aree attualmente degradate e costituiscano volano per l’attività di iniziativa sia pubblica che privata.
4.7. Rivitalizzazione e rilancio dei mercati storici
La tradizione cittadina ha da sempre utilizzato e convissuto con aree commerciali ben distinte per singole caratteristiche tipologiche. Da lungo tempo e, in particolare, con l’avvento della dominazione araba prima e poi spagnola, interi settori del Centro Storico sono stati caratterizzati da specializzazioni delle attività del terziario. Anche nella toponomastica cittadina permane la caratteristica specifica delle aree merceologiche antiche (via dei Bottai, dei Frangiai, dei Tintori, dei Materassai, dei Calderai, dei Candelai, etc.) che dovranno essere adeguatamente valorizzate al fine di favorire la permanenza delle categorie commerciali o una loro riconversione, nonché attraverso metodologie appropriate che incentivino i caratteri urbanistico-edilizi e socio-antropologici, favorendo il mantenimento sia dei grandi mercati alimentari storici quali il Capo e Ballarò, duramente provati dall’avvento, negli anni ’80 e ’90 dello scorso secolo, delle grandi catene di distribuzione alimentare (centri commerciali, grandi supermercati, etc.) nonché ipotizzare una riconversione in forme nuove e coerenti con il nuovo insediamento abitativo per l’antico mercato alimentare della Vucciria, ormai spentosi inevitabilmente ed irrimediabilmente. Stessa metodologia andrà applicata alle altre aree commerciali a vocazione storica quali il mercato della Fieravecchia, di via Calderai, del Monte di Pietà e dell’asse S. Agostino/via Bandiera.
4.8. Nuove tipologie edilizie e relative categorie d’intervento
Il nuovo Piano dovrà affrontare le tematiche connesse alla ricostruzione guidata, qualora permangano elementi architettonici da salvaguardare e/o tessuti urbanistici da reintegrare. Il Piano dovrà indicare tecnologie e materiali da potersi utilizzare, nel rispetto della normativa antisismica vigente e delle norme per il risparmio energetico, compatibili con i risultati definitivi di rilettura storico-morfologica che intende perseguire.
4.9. Ricognizione del patrimonio pubblico e riconversione
Una accurata ricognizione ed una estimazione appropriata dovrà essere condotta su tutti i beni appartenenti alla proprietà pubblica di enti comunali, provinciali, regionali e statali al fine di mappare la quantità dei beni e indicare quelle che potranno essere le nuove destinazioni d’uso o loro conferme alla luce delle nuove esigenze degli enti proprietari nonché con la filosofia del recupero urbano integrato.
4.10. Adeguamento delle Norme Tecniche di Attuazione e Regolamento Edilizio
Si pone l’attenzione sulla necessità che la revisione urbanistica sia adeguatamente supportata da un Regolamento Edilizio, anch’esso approvato con D. Dir. n°124/DRU/02 del 13/03/2002 e n°558/DRU/02 del 29/07/2002 dell’A.R.T.A. e di cui alla presa d’atto del Consiglio Comunale di Palermo con Delibera n°7/04, che possa integrare quello vigente o rinnovarlo per adeguarsi alle caratteristiche specifiche del centro storico e della sua edilizia. Altra attenzione va posta sulle Norme Tecniche di Attuazione, così da adeguarle alla normativa edilizio/urbanistica nel frattempo intervenuta ed indirizzare correttamente l’attività edilizia nelle sue molteplici sfaccettature, ponendosi certamente come strumento di indirizzo e controllo ma, nello stesso tempo, come utile sussidio sufficientemente flessibile e lungimirante in conformità alle rinnovate esigenze di una moderna utilizzazione del patrimonio edilizio e delle tecnologie miranti ad una ulteriore rivalutazione dello stesso territorio.
4.11. Altri temi
Occorre anche esaminare le problematiche connesse alla pianificazione mirante al recupero delle aree portuali da Sant’Erasmo al Castello a Mare che sicuramente può interagire con il waterfront del centro storico (mandamenti Tribunali e Castellammare) e assicurare le necessarie integrazioni e complementarietà con il Piano Regolatore Portuale in itinere, alla luce della presenza dell’area archeologica del Castello a Mare e dei relativi servizi culturali previsti che interessano la zona che si estende da via Alessandro Volta al bacino della Cala.
Occorre, altresì, esaminare le problematiche connesse alla ricettività alberghiera attuale al fine di individuare le ulteriori attività che possano incrementare il settore turistico-alberghiero e quelo degli eventi (che già costituisce una non trascurabile presenza nel territorio), in sintonia con la normativa esistente per la categoria e le varie fonti di finanziamento.
E’ necessario procedere, ancora, alla verifica della compatibilità delle previsioni urbanistiche oltre che con quelle della Variante al P.R.G., anche con quelle dei programmi di sviluppo già avviati o in corso di avvio, tra cui il PRUSST (piani di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio), la STU (Società di Trasformazione Urbana), i programmi di E.R.P. (Edilizia Residenziale Pubblica) e gli Interventi Pluriennali e/o Programmi di Edilizia Residenziale Universitaria o con altre iniziative di ambito sovracomunale.
Un’attenzione particolare merita il problema connesso al recupero degli edifici gravati da abusi edilizi commessi nel tempo e per i quali gli aventi diritto hanno presentato istanza mirante ad ottenere la concessione in sanatoria. A volte la possibilità di recupero di detti edifici risulta inficiata dalla definizione della pratica di condono.
Si ritiene essenziale, infine, doversi confrontare con gli Enti preposti all’imposizione dei vincoli di varia natura (Regione, Stato, Autorità Portuale, etc) a salvaguardia dei beni e del territorio, nonché affrontare la problematica del risparmio energetico e delle opportunità di utilizzo, anche se non in maniera massiccia ed invasiva, di materiali e tecnologie alternative. Non bisogna, tra l’altro, dimenticare che i residenti nel centro storico devono poter usufruire, come tutti i cittadini, delle agevolazioni ed opportunità che le leggi nazionali e regionali a tale riguardo prevedono.
5. Conclusioni
Al fine di indicare fattivamente le Linee Guida da porre a fondamento della revisione della strumentazione attuativa nel centro storico, si ritiene che, in base alle premesse sopra elencate, il Consiglio Comunale debba deliberare sui seguenti temi:
a. individuare le macro-strategie di conservazione, valorizzazione e sviluppo;
b. verificare gli standards proponibili in relazione all’attuale popolazione residente ed al fabbisogno futuro;
c. indicare le aree con situazioni di recupero incomplete o fortemente degradate dove applicare criteri di unicità per intervenire con omogeneità evitando di incrementare le attuali sacche di degrado socio-edilizio, redigendo appositi piani particolareggiati che si avvalgano dei nuovi strumenti di pianificazione/programmazione quali il PISU, i programmi innovativi in ambito urbano, le STU, etc. e/o il ricorso ai comparti edilizi ai sensi dell’art. 11 L.r. n°71/78;
d. indicare le aree di sedime e/o attualmente libere per allocare servizi ed attrezzature pubbliche;
e. indicare le aree da destinare alla sosta e al parcheggio ed aree di scambio per il trasporto pubblico;
f. indicare le aree da sottoporre a nuova edificazione e/o ripristino come ricucitura del tessuto storico, nonché eventuali interventi di sostituzione edilizia;
g. indicare le aree da sottoporre a maggiore pedonalizzazione con introduzione di isole pedonali permanenti;
h. indicare le aree da incrementare a verde con introduzione delle specie arboree compatibili con lo studio agricolo-forestale e con le aree storiche già destinate a verde, nonché compatibili con i vincoli derivanti dalla Carta dei Suoli e dall’assetto idrogeologico (P.A.I.);
i. indicare le aree ove incrementare le zone a vocazione turistico-commerciale in relazione alle mutate esigenze ed alla presenza dei mercati storici;
j. indicare le metodologie d’intervento attuativo in relazione alle singoli destinazioni d’uso, alle eventuali tipologie edilizie d’appartenenza e le modalità d’intervento ammissibili.
Da tutto quanto sopra evidenziato, emerge chiaramente la necessità di fare in modo che la revisione dello strumento urbanistico diventi una preziosa occasione per incidere significativamente sulle direttive dello sviluppo dell’Amministrazione comunale, per compiere una svolta decisiva nel tentativo di valorizzare la peculiare vocazione turistica di Palermo, attraverso la tutela del patrimonio ambientale e la riscoperta delle tradizioni locali.
La revisione della strumentazione attuativa del centro storico si pone, pertanto, come momento cruciale nel complesso percorso verso un più alto livello di qualità della vita che sia, al tempo stesso, patrimonio da tutelare e obiettivo da perseguire.
Preso atto che il personale tecnico ed amministrativo potrà reclutarsi tra quello in servizio presso il Settore Centro Storico, il Settore Urbanistica ed Edilizia ed il Settore Lavori Pubblici si ritiene di poter proporre la costituzione dell’Ufficio di Revisione della strumentazione urbanistica attuativa per la rielaborazione del P.P.E. del centro storico, che si avvarrà del personale operante all’interno del Settore Centro Storico.
“ALLEGATO A”
Direttive per la formazione della Variante Generale del Centro Storico di Palermo
1. Individuazione delle macro-strategie di conservazione, valorizzazione e sviluppo al fine di consentire la realizzazione della nuova “visione di futuro” del centro storico in relazione ai valori identitari presenti al suo interno e in relazione alle relazioni di contesto con l’intera città e l’area metropolitana, in integrazione con gli obiettivi e le strategie degli altri piani che coinvolgono o contengono il centro storico di Palermo.
2. Verifica degli standards urbanistici e del fabbisogno dei servizi pubblici e delle attrezzature di interesse comune, sia di livello locale che di livello urbano e metropolitano, al fine della reiterazione o del rinnovo dei vincoli preordinati all’esproprio.
3. Ricognizione degli ambiti assoggettati all’obbligo procedurale della pianificazione attuativa, al fine della reiterazione del vincolo o di eventuale fissazione del vincolo procedurale su nuove aree.
4. Ricognizione degli ambiti integrati assoggettati alla riqualificazione urbanistica attraverso l’individuazione delle aree degradate omogenee caratterizzate da incompletezza dell’intervento o da forte degrado, dove redigere piani particolareggiati che applichino criteri di integrazione e unicità di visione progettuale per intervenire razionalmente evitando di incrementare le sacche di degrado edilizio e socio-economico, anche mettendo in campo il ricorso ai nuovi strumenti di pianificazione-programmazione-progettazione quali il PISU, i programmi innovativi in ambito urbano, le STU, etc. e/o il ricorso ai comparti edilizi ai sensi dell’art. 11 L.r. n°71/78. Occorre anche fissare i vincoli procedurali alla luce sia del Piano Stralcio di Bacino per l’Assetto Idrogeologico (P.A.I.), approvato dall’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, nonché del Piano Territoriale Provinciale in corso di redazione da parte della Provincia di Palermo, o di altri strumenti di programmazione e pianificazione di livello regionale. Nelle more dell’approvazione della Variante Generale per tali ambiti possono essere redatte varianti coerenti con la filosofia generale e con le macro-strategie che sperimentino ed anticipino l’efficacia del nuovo approccio normativo e progettuale.
5. Ricognizione delle aree fortemente degradate e prive di rilevante valore dal punto di vista storico-testimoniale e paesaggistico al fine dell’individuazione di nuove funzioni urbane, del miglioramento del sistema infrastrutturale e dei servizi di interesse collettivo.
6. Individuazione di eventuali ambiti territoriali all’interno dei quali le funzioni precedentemente in essere sono dismesse, al fine di una loro riconversione.
7. Analisi e ridisegno delle zone omogenee e/o singole unità edilizie soggette a ricostruzione edilizia e/o nuova edificazione, al fine di verificare ed eventualmente ridefinire gli indici ed i parametri edilizi, rilevatisi in alcuni casi inadeguati, individuando ambiti del tessuto urbano da sottoporre ad iniziativa pubblica o in alternativa ad iniziativa privata.
8. Analisi e ridisegno delle zone omogenee e/o singole unità edilizie soggette a ristrutturazione edilizia ed a restauro conservativo, valutando la possibilità di utilizzazione di indici parametrici per:
* incremento di superficie utile all’interno delle unità immobiliari ed edilizie;
* indicare gli indici parametrici per l’utilizzo dei sottotetti ai sensi della L.r. n°4/2003, nel rispetto del contesto abitativo/edilizio;
* indicare gli indici parametrici per l’eventuale creazione di nuovi terrazzi, nel rispetto del contesto abitativo/edilizio;
* indicare gli indici parametrici per eventuali frazionamenti e cambi di destinazione d’uso.
9. Analisi e ridisegno delle zone omogenee e/o singole unità edilizie a vocazione residenziale turistica nonché quelle da destinare interamente, o in combinazione con la residenza, per attività terziarie, produttive, artigianali, commerciali e ricreative in relazione alle nuove disposizioni legislative in materia di commercio e ridefinizione delle relative N.T.A. nell’ottica di uno sviluppo sinergico e sostenibile delle aree/unità medesime.
10. Analisi e ridisegno delle zone omogenee e/o singole unità edilizie a vocazione turistico-ricettiva, valutando la possibilità di revisione dei parametri, al fine di salvaguardare ed incrementare il paesaggio ed il patrimonio naturale esistente.
11. Analisi e ridefinizione urbanistica delle zone omogenee e/o singole unità edilizie al fine di favorire la vocazione culturale, educativa e di ricerca del centro storico e dell’intera città, incentivando il rapporto tra le funzioni urbane ed i fruitori di tali servizi “di interesse comprensoriale”.
12. Individuazione di eventuali aree da destinare a manifestazioni e spettacoli viaggianti compatibili con le caratteristiche del centro storico.
13. Ricognizione di immobili o aree aventi valore testimoniale per il loro interesse storico architettonico e/o archeologico o per la presenza di complessi vegetazionali di particolare pregio e conseguente definizione della disciplina sulla loro trasformabilità.
14. Adeguamento del nuovo Piano ad obblighi generali derivanti dall’entrata in vigore di nuove normative, disposizioni di legge, provvedimenti di tutela, mozioni regolarmente approvate dal Consiglio Comunale e da eventuali sentenze di annullamento che comportino modifiche alla zonizzazione ed alle N.T.A. dei Piani Attuativi del centro storico.
15. Correzione di errori materiali riscontrati sia nell’elaborato normativo che in quelli cartografici attuali e presa d’atto di variazioni intervenute a seguito di realizzazioni concrete di opere pubbliche o di interesse pubblico.
16. Revisione delle N.T.A. al fine di una loro riorganizzazione ove necessario anche attraverso la ridefinizione delle zone omogenee e/o modalità d’intervento ammissibili in un’ottica di semplificazione dell’utilizzo delle medesime e verifica di applicabilità delle nuove disposizioni legislative in materia di perequazione urbanistica.
17. Ridefinizione delle N.T.A. al fine di favorire la realizzazione di tipologie edilizie rispettose dei caratteri architettonici, paesaggistici ed ambientali compatibili con gli specifici caratteri delle singole aree.
18. Ridefinizione delle N.T.A. al fine di affrontare la problematica della nuova normativa sul risparmio energetico e delle opportunità di utilizzo di materiali e tecnologie alternative, così da consentire che gli stessi si integrino con il costruito in maniera armonica.
19. Individuazione di eventuali aree da destinarsi ad attività di promozione naturalistica, ludica, ricreativa, sportiva, turistico-ricettiva a basso impatto ambientale.
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Revisione strumenti urbanistici e Direttive C.C.
