Prot. 129
OGGETTO: Regolamentazione delle esternalizzazioni dei servizi pubblici locali.

PREMESSO CHE

   La Pubblica Amministrazione costituisce l’asse portante dei diritti di cittadinanza previsti dal nostro ordinamento costituzionale, pertanto investire nella qualità della Pubblica Amministrazione diviene indispensabile per dare efficacia all’azione pubblica nel quadro della trasparenza, imparzialità, buon andamento e legalità.

Il Testo Unico degli Enti Locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), con le modifiche apportate dalla legge Finanziaria 2002 (n. 448/2001), dalla legge 24 novembre 2003 n. 326 e dalla legge Finanziaria 2004 (n. 350/2003).
> Esso prevede che per i servizi pubblici locali di rilevanza economica (art. 113 comma 5), ferme restando le singole discipline di settore, l’erogazione del servizio avvenga con conferimento a società di capitali individuate attraverso l’espletamento di gare, oppure a società e capitale misto pubblico – privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso una gara, oppure a società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo e quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano (il cosiddetto "in house providing").
> Per quanto riguarda i servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, l’art. 113 bis del TUEL, D. leg.vo 18/8/2000 n. 267, prevede che essi siano gestiti con affidamento diretto a istituzioni o ad aziende speciali e/o consorzi di Enti Pubblici, oppure a società a capitale interamente pubblico a condizione che gli enti pubblici pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano. Rimane salva la gestione in economia (diretta) per le modeste dimensioni del servizio oppure quando le caratteristiche del sevizio rendano inopportuno procedere all’affidamento ai soggetti sopra descritti; inoltre, per i servizi culturali e del tempo libero, è possibile affidare il servizio anche ad Associazioni e Fondazioni costituite o partecipate dagli Enti Locali.

> Sentenza Corte Costituzionale n. 272 del 27/07/2004.

EVIDENZIATO CHE

      Il recente processo di modernizzazione e di riorganizzazione della Pubblica Amministrazione ha prodotto una tendenza sempre più diffusa verso pratiche di outsourcing (esternalizzazione di servizi o di specifiche funzioni) al fine di razionalizzare e rendere efficiente l’uso di risorse umane ed economiche a disposizione, rendendo certi i tempi d’erogazione e la verifica della qualità degli stessi.
Va precisato però che esternalizzare non vuol dire conseguire automaticamente una serie di vantaggi, quale diretta conseguenza dell’affidamento ad altri di attività in precedenza svolte dall’ente locale, bensì vuol dire innanzitutto:
> Pianificare e progettare;
> e procedere ad una valutazione costi/benefici, per cui il servizio affidato a terzi deve risultare preferibile rispetto alla formula organizzativa precedente.

L’outsourcing è infatti un’attività in progress che necessita di costanti verifiche da parte dell’ente che esternalizza, al fine di monitorare i risultati e le performance del servizio. Di conseguenza, la scelta che sta a monte della procedura di esternalizzazione non può che basarsi su elementi di utilità sociale e di convenienza economica.
Gli Enti locali a seguito delle disposizioni contenute nella recente legge finanziaria che impongono un forte contenimento delle spese per il personale, stanno prendendo in considerazione l’ipotesi d’esternalizzare i propri servizi attraverso la dismissione di funzioni proprie e l’utilizzo di soggetti esterni.
Tuttavia, le conseguenze di questa indicazione, se non governate per tempo, potrebbero comportare la trasformazione delle attività destinate al servizio pubblico in attività nelle quali il prevalere di logiche condizionate dall’interesse privato, la logica dell’emergenza, l’incapacità di dare risposte organiche e lungimiranti, potrebbero finire con l’acuire ulteriormente la strisciante deresponsabilizzazione nella gestione dei servizi pubblici con parallelo  ridimensionamento del ruolo e delle funzioni della Pubblica Amministrazione.
Si palesa sempre più maggiormente dunque la necessità di rilanciare l’idea di un approccio complessivo sul ruolo e le funzioni della Amministrazione che tenga conto delle sue molteplici e variegate esigenze, comprese quelle derivanti da eventuali vincoli di bilancio, per ricercare soluzioni in grado di soddisfare le esigenze di contenimento dei costi imposte dalla finanziaria con quelle organizzative senza accettare soluzioni che potrebbero pregiudicare per il futuro la presenza pubblica in servizi di gran rilevanza per la collettività.

VISTO CHE

> Con le finanziarie n. 296/06 e 244/07, ed in deroga alle disposizioni ivi contenute in materia di divieto di assunzioni in pianta organica, si è autorizzato il processo di stabilizzazione del bacino degli LSU dando la facoltà agli Enti utilizzatori, nel limite di spesa di 55 milioni di euro annui, di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nelle categorie A e B, nonché ad assunzioni a tempo determinato, con inquadramento nelle categorie C e D, secondo i profili professionali previsti dai rispettivi ordinamenti.
> Rispetto al processo di stabilizzazione del bacino degli LSU, la Deliberazione n. 70/2006/contr. della Sezione di Controllo della Corte dei Conti per la Regione Siciliana ha stabilito che si “deve tenere conto della effettiva e documentata esigenza di personale (non potendosi, la relativa spesa, assilimilare ad un intervento sociale, retto da altri criteri e risorse finanziarie) di entrate durature ed effettivamente disponibili e del rapporto costi-benefici, giacché, diversamente, si inciderebbe negativamente sugli equilibri di bilancio, (…), si penalizzerebbero i contribuenti accollando loro dei costi ingiusti se privi di adeguate utilità; si innesterebbe un processo non virtuoso proprio in relazione ad un eventuale esubero di personal”.
> Secondo quanto disposto dalle Deliberazioni del C.C. nn.74/08 e 80/08, in armonia con quanto disposto con il suddetto provvedimento n. 70/2006/ contr. della Corte dei conti:
– “la stabilizzazione è una risorsa immensa, un processo che deve essere governato coniugando le esigenze e il rispetto delle professionalità acquisite dalle risorse umane a disposizione dell’Amministrazione comunale con il potenziamento qualitativo e quantitativo dei servizi comunali offerti alla collettività; deve essere articolata anche come strumento per la internalizzazione dei servizi, in modo da essere funzionale al processo di razionalizzazione della spesa pubblica (…)”. 
RILEVATO CHE

> Il processo di stabilizzazione degli LSU ha determinato l’inserimento nella pianta organica del comune di Palermo di circa 3000 unità che si vanno ad aggiungere al preesistente personale comunale ammontante a circa 6000 unità, senza considerare il personale adibito ai sevizi di competenza delle Società ed Enti partecipati e/o controllati direttamente e/o indirettamente dal comune di Palermo.
> E’ di tutta evidenza che qualsiasi decisione di ricorrere al processo di esternalizzazione e/o di privatizzazione dei servizi non può prescindere da un progetto condiviso del ruolo istituzionale dell’Amministrazione e invece fondarsi sulle estemporanee decisioni unilateralmente assunte da parte della Giunta comunale e/o dal singolo Dirigente Coordinatore preposto al Servizio in questione. Soltanto attraverso un adeguato processo di riorganizzazione interna dell’Amministrazione comunale articolato sulla valutazione di soluzioni alternative incentrate sul razionale, efficace ed efficiente utilizzo delle RISORSE umane disponibili, infatti, potrebbe dare impulso alla ricerca di diverse economie di gestione, ormai vitali per il bilancio comunale, che potrebbero essere prodotte razionalizzando i costi anche attraverso un limitato ricorso ad:
– esternalizzazioni,
– consulenze esterne ed agli esperti.
La tendenza all´incontrollato outsourcing nella Pubblica Amministrazione locale invece mortifica le professionalità e le risorse umane interne, svuota progressivamente di contenuti l´identità stessa dei funzionari, moltiplica i costi senza ricadute e vantaggi apprezzabili per la comunità dei cittadini.
> Gli eventuali esigui costi di formazione specifica del personale comunale che si potrebbero rendere necessari costituirebbero, comunque, un investimento che preserverebbe l’Amministrazione comunale dalla progressiva perdita di conoscenze e competenze tecniche interne che nel lungo periodo potrebbe determinare un gap informativo tale da vanificare la funzione di controllo e di vigilanza sulla qualità ed efficienza dei servizi di rilevanza pubblica esternalizzati. Si assiste, infatti, sempre più alla costituzione di vere e proprie amministrazioni parallele, ad una sorta di ‘subappalto’ di pezzi di indirizzo politico e di gestione che fuoriescono così dalle loro sedi istituzionali.

IL CONSIGLIO COMUNALE

si impegna e impegna

IL SINDACO
ad adottare tutti i provvedimenti utili e necessari a:

a) elaborare delle Linee guida programmatiche e/o un Regolamento da sottoporre al Consiglio Comunale che stabiliscano in maniera univoca e condivisa il processo di affidamento esterno dei servizi, di monitoraggio degli obiettivi gestionali dell’Ente e di controllo degli indicatori generali di qualità degli stessi. In modo da regolamentare il processo di affidamento all’esterno dei servizi futuri e di riallineare quelli esistenti orientando gli specifici nuovi contratti secondo uno schema di implemetazione continua che si articoli secondo le seguenti fasi:
– 1. Fase di programmazione
– 2. Fase di valutazione
– 3. Gara
– 4. Fase di implementazione e gestione del contratto e del livello concordato di servizio
– 5. Monitoraggio, verifica, valutazione ed eventuali azioni correttive
– 6. Fase di rinnovo del contratto
b) garantire che il processo di affidamento esterno dei servizi si fondi esclusivamente sulla preventiva elaborazione di documentate valutazioni costi/benefici dalle quali si possa adeguatamente evincere che l’affidamento del servizio a terzi risulti preferibile rispetto alla formula organizzativa in house, atteso che il Comune di Palermo può contare su di una struttura e su risorse umane in grado dì assolvere agli adempimenti relativi all’organizzazione, gestione e comunicazione dei servizi pubblici locali;
c) garantire che prima dell’affidamento dei servizi all’esterno si proceda ad una preventiva approfondita analisi dell’Organigramma degli Uffici, dei Servizi del Comune di Palermo e delle professionalità esistenti all’interno dell’Amministrazione comunale;
d) predisporre un data base, da aggiornare periodicamente su istanza del personale (nel caso di conseguimento di titoli e/o professionalità all’esterno dell’Amministrazione comunale) e/o dell’Ufficio Sviluppo Organizzativo (per l’attività di formazione svolta all’interno della stessa Amministrazione comunale), in cui siano inseriti i titoli e le professionalità pregresse e/o acquisite dal personale comunale. In tal modo si potrebbe consentire una verifica sicura ed immediata delle professionalità effettivamente esistenti all’interno dell’Amministrazione comunale piuttosto che ricorrere a forme puramente formali di pubblicità (circolari interne e/o affissioni) che non possono garantire efficacemente l’avvenuta comunicazione a tutto il personale;
e) predisporre una carta dei servizi esternalizzati, autonoma o aggregata alla carta dei servizi generali del comune di Palermo;
f) rilevare dai contratti di servizio, dalle carte dei servizi del gestore la loro aderenza agli obiettivi strategici dell’Ente, a quelli logistici e allo stesso PEG annuale e poliennale, utili a rilevare ed affrontare i problemi connessi alle esternalizzazioni che,  prevalentemente, sono:
– l’efficacia, l’efficienza, economicità e qualità dei servizi resi ai cittadini;
– l’integrazione tra i diversi Settori dell’Ente (Ufficio contratti, Ragioneria Generale, Ufficio Società ed Enti controllati e partecipate a cui affiancare, eventualmente, una nuova U.O. competente nelle esternalizzazioni).
– il monitoraggio ed il controllo sostanziale dei servizi esternalizzati con analisi tecnica dei relativi contratti di servizio.
g) elaborare condivisi indicatori economici e qualitativi di servizio sulla base dei quali monitorare l’attività dei gestori dei servizi;
h) definire gli standard qualitativi del servizio che i gestori devono essere tenuti a rispettare;
i) sollecitare ed effettuare indagini di customer satisfaction al fine di verificare la qualità percepita dai cittadini-utenti, rendendo i risultati delle stesse note all’interno dell’Amministrazione comunale e agli utenti;
j) identificare nell’ambito dell’Amministrazione comunale le U.O. da adibire alle successive fasi di progettazione, monitoraggio e controllo dei servizi esternalizzati che dovranno agire in sinergia con gli altri competenti Settori e/o Uffici comunali per la realizzazione del controllo di gestione applicato ai servizi pubblici esternalizzati da realizzare attraverso il monitoraggio del funzionamento degli stessi in termini di efficacia, efficienza, economicità e qualità dei servizi erogati.

 Palermo, 6 ottobre 2009

Nadia Spallitta                                                                     Antonella Monastra