Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Palermo e le successive difese;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Presidente della Regione Siciliana;
Viste le memorie difensive;
Vista l’ordinanza n.1166 del 24/10/06 di rigetto della domanda incidentale di sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16/06/2009 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, l’associazione ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione degli effetti, il provvedimento della G.M. del Comune di Palermo del 31/5/2006 n.165, e relativi allegati, con il quale sono state determinate le aliquote, le tariffe, le agevolazioni e le detrazioni per il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) per l’esercizio finanziario 2006.
Espone parte ricorrente che tale delibera è intervenuta a modifica della precedente deliberazione n.60 del 10/03/06, con la quale era stato diversamente statuito di confermare, anche per l’esercizio 2006, l’importo della TARSU già applicato per il precedente esercizio finanziario del 2005 nella misura per altro già stabilita (con un primo aumento) dalla delibera del Consiglio Comunale n.41 del 13/3/2002.
In particolare, osserva parte ricorrente come ancora nella delibera n.131 del 08/05/2006 (emanata quindi pochi giorni prima di quella qui impugnata) la stessa Giunta Comunale avesse deciso di non avallare alcun emendamento alla precedente delibera n.60 cit. circa la possibilità arrotondare le cifre decimali degli importi tariffati sino alla concorrenza dello 0,50 Euro superiore, ciò in quanto tale emendamento avrebbe comportato un notevole incremento della quasi totalità delle aliquote e delle tariffe dei tributi locali e dei servizi pubblici a domanda individuale attualmente vigenti, “non in linea con gli obiettivi prefissati dall’Amministrazione Comunale in ordine al mantenimento delle aliquote in atto applicate”. Inspiegabilmente quindi, con la delibera n.165 del 31/5/2006, la stessa Giunta, approvando una modifica alla precedente delibera n.60 cit., ha determinato un generalizzato aumento delle tariffe TARSU per tutte le tipologie di classi (di cui alla tabella allegata) ammontante a circa il 75% rispetto a quelle applicate per nell’anno 2005, motivandolo in base a “direttive politiche”.
Nel ricorso si articolano le seguenti censure:
1-Incompetenza della Giunta Comunale:
la deliberazione impugnata è illegittima in quanto affetta da incompetenza funzionale, siccome la stessa deve essere riconosciuta solo in capo al Consiglio Comunale cui spetta il potere di determinare la variazione delle tariffe e dei tributi locali, malgrado la previsione dell’art.42 D.Lgs.267/00. Detta norma infatti non risulta immediatamente applicabile in Sicilia, siccome non oggetto di rinvio dinamico in sede di recepimento della L.142/00 avvenuto –come è noto- con la L.R.48/91. Nel caso in esame, quindi, trova applicazione l’art.32 lett.g) L.142/90 come recepito (in forma statica) dall’art.1 L.R.48/91, in ragione del quale –diversamente- la competenza in ordine alla questione qui dedotta è da ascrivere al Consiglio Comunale.
2-Violazione e falsa applicazione degli artt.58 e ss. D.Lgs.507/93. Eccesso di potere per omessa motivazione ed omessa istruttoria:
malgrado l’art.49 del D.Lgs.22/1997 abbia soppresso la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (già introdotta con il D.Lgs.507/93 per la cui applicazione il Consiglio Comunale di Palermo ha adottato il regolamento n.37 del 26/2/1997) sostituendola con la “tariffa” che deve garantire la copertura integrale dei costi del servizio, la pregressa normativa trova ancora applicazione per tutto il periodo transitorio disciplinato dal D.P.R.158/99 che, per Comune di Palermo, terminerà il 01/01/2008. Ciò postula che la delibera impugnata non tiene conto, né dà contezza, dell’iter seguito per la determinazione delle nuove tariffe, nonché manca ogni specificazione e giustificazione dell’importo del costo del servizio, siccome il gettito della tassa –ex art.58 D.Lgs.507/93 e fino all’applicazione della pregressa disciplina- è pari al c.d. “costo convenzionale” (inferiore al costo di esercizio e al costo complessivo). Con l’intendo di coprire (ancorché nella vigenza del periodo transitorio cit.) integralmente i costi del servizio, la delibera impugnata risulta viziata in quanto carente di motivazione e di qualsiasi attività istruttoria.
3-Violazione e falsa applicazione di legge. Omessa motivazione ed eccesso di potere:
la delibera è altresì illegittima in quanto prevede il passaggio da una copertura parziale dei costi attuata negli anni precedenti ad una copertura totale degli stessi senza dare alcuna motivazione o giustificazione di tale radicale mutamento, se non con un generico riferimento a “motivazioni politiche” per altro diametralmente opposte rispetto a quelle già avallate nelle precedenti deliberazioni aventi il medesimo oggetto. Invero, ancorché nell’ambito del potere discrezionale esercitabile nei limiti di cui all’art.61 D.Lgs.507/93, l’Amministrazione è tenuta a motivare le proprie scelte siccome incidenti direttamente nella sfera patrimoniale dei cittadini.
4-Violazione e falsa applicazione di legge. Omessa motivazione, difetto di istruttoria ed eccesso di potere sotto diversi profili:
la determinazione della tariffa deve considerare altresì il costo preventivato rispetto alle superfici totali iscritte a ruolo TARSU che presumibilmente variano di anno in anno in base agli accertamenti effettuati dallo stesso Comune. Nel caso di specie non si fa alcun riferimento al rapporto di detto costo con la superficie totale dei locali iscritti a ruolo.
Resiste il Comune di Palermo articolando difese eccependo in primo luogo l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva dell’Associazione Industriale della Provincia di Palermo – Confindustria Palermo. Nel merito ne chiedeva comunque il rigetto, con vittoria di spese.
Resiste altresì il Presidente della Regione Siciliana, n.q. in atti meglio spiegata, senza articolare difese scritte.
Con ordinanza n.1166 del 24/10/2006 la domanda cautelare è stata rigettata sotto il profilo della mancanza di danno.
In prossimità della pubblica udienza di discussione parte ricorrente ha prodotto memoria contestando l’eccezione del Comune resistente e insistendo per l’accoglimento del gravame.
Alla pubblica udienza del 16 giugno 2009, presenti le parti, come da verbale, il ricorso è stato tratto in decisione dal Collegio.
DIRITTO
Si controverte sulla legittimità della delibera di Giunta Municipale n.165 del 30/5/2006, e relativi allegati, con la quale il Comune di Palermo, modificando la diversa previsione contenuta nella delibera n.60 del 10/3/2006 (come confermata di recente in ultimo con delibera n.131 del 08/05/2006) che aveva mantenuto inalterato per il 2006 la misura della TARSU, ha invece previsto un generalizzato aumento della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, con un incremento pari al 75% rispetto all’esercizio precedente per ogni tipologia di classe.
Va in primo luogo delibata l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dal Comune di Palermo, per asserita mancanza di legittimazione ad agire dell’Associazione ricorrente.
L’eccezione è da disattendere.
Invero le Associazioni di settore, come quella qui ricorrente, sono legittimate a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale o di fatto, non solo quando si tratti della violazione di norme poste a tutela della <<professione>> stessa, ma anche ogniqualvolta si tratti di perseguire comunque il conseguimento di vantaggi, sia pure di carattere puramente strumentale, giuridicamente riferibili alla sfera della categoria (così T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 23 aprile 2009, n. 378). Tale principio, condiviso dal Collegio, trova applicazione anche nel caso in esame, in cui inoltre non sono rinvenibili posizioni differenziate o disomogenee dei singoli associati. Anche secondo il Consiglio di Stato le Associazioni, come quella qui ricorrente, sono legittimate ad agire anche quando si tratti di perseguire vantaggi di carattere strumentale giuridicamente riferibili alla sfera della categoria (Consiglio Stato, sez. VI, 09 febbraio 2009, n.710): il ché appare di tutta evidenza nel caso di specie, siccome il provvedimento impugnato comporta un generale aumento del 75% circa della TARSU per ognuna delle classi previste nel regolamento. La legittimazione ad agire dell’Associazione ricorrente è altresì corroborata dalle previsioni statutarie, richiamate in ultimo con la memoria del 5/6/09 e versate in atti.
Senza contare, inoltre, che la stessa Associazione ricorrente è essa stessa soggetto passivo inciso dall’aumento di che trattasi, già inserita tra i contribuenti tenuti al pagamento della TARSU, come documentato in atti.
Passando quindi al merito delle questioni agitate, il ricorso risulta fondato e va accolto per le considerazioni che seguono.
Risultano assorbenti e troncanti le censure seconda e terza, qui congiuntamente e previamente esaminate stante la loro evidente omogeneità. Con detti mezzi parte ricorrente lamenta la violazione di legge in relazione agli artt.58 e ss. D.Lgs.507/93; nonché l’eccesso di potere, sotto diversi profili.
Sussiste infatti il dedotto vizio della violazione di legge e dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, siccome dal provvedimento in parola non risulta ricavabile alcun elemento idoneo a ricostruire i presupposti di fatto e di diritto in ordine al cospicuo aumento della tariffa di che trattasi: ciò in palese contrasto con quanto espressamente richiesto dall’art.69 co.2 D.Lgs.22/97. Vieppiù che con le precedenti delibere eventi il medesimo oggetto, la n.60 del 10/3/2006 e la n.131 del 08/05/2006, entrambe relative alla TARSU esercizio finanziario 2006, la stessa Giunta aveva già statuito di mantenere inalterata, per ognuna delle classi dei soggetti obbligati, la misura della TARSU già prevista nel precedente esercizio 2005.
Ed invero, a ragione del repentino revirement sulle determinazioni già assunte e confermate, il provvedimento impugnato –pur nella vigenza del periodo transitorio per il passaggio graduale dalla TARSU alla Tariffa di cui all’art.49 D.Lgs.22/97- richiama laconicamente solo generiche “direttive politiche” connesse alla ritenuta e sopravvenuta esigenza di raggiungere la copertura dei costi complessivi (diretti ed indiretti) del servizio di che trattasi.
Come già anticipato, l’ art. 49 del d.lgs 5 febbraio 1997 n. 22 prevede la soppressione e la sostituzione con la "tariffa per la gestione dei rifiuti urbani" della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, di cui al capo III del d.lgs n. 507 del 1993, soltanto a decorrere dai termini previsti dal regime transitorio indicato nel comma 1 del medesimo articolo (nel testo modificato prima dall’art. 1, 28° co., della l. 9 dicembre 1998 n. 426 e poi dall’art. 33 della l. 23 dicembre 1999 n. 488).
Il suddetto "regime transitorio", cui fa riferimento il legislatore, è quello indicato e regolato nell’art. 11, co. 1°, del d.p.r. 27 aprile 1999 n. 158, come modificato dall’art. 33, 6°co., della citata legge n.488 del 1999 che, per quanto qui interessa, fissa spazi temporali differenziati (tre, cinque ed otto anni) a seconda del «grado di copertura» del servizio raggiunto da ciascun Comune nell’anno 1999: risulta incontestato che per il Comune di Palermo il regime transitorio è cessato solo in data 01/01/2008.
Tuttavia la disciplina di cui all’art.49 D.Lgs.22/97 cit., pur consentendo ai Comuni, anche nella vigenza del periodo transitorio, di poter introdurre solo <in via sperimentale> il nuovo sistema di tariffazione (co.1 bis e co.16 art.49 D.Lgs. cit.), richiede comunque che il passaggio avvenga per via graduale (co.5 art.49 cit.). Nel caso in questione, diversamente, né l’aumento generalizzato della TARSU pari al 75% rispetto all’esercizio finanziario precedente può obiettivamente dirsi graduale, né la determinazione impugnata può ritenersi una introduzione in via sperimentale della nuova tariffa ai sensi dei mentovati commi 1bis e 16 art.49 cit..
La giurisprudenza amministrativa, qui condivisa, ha affermato che la deliberazione con cui sono determinate le tariffe ha certamente natura di atto generale. Ciò induce tuttavia a ritenere che sulla disciplina prevista dall’art.11 L.241/90 prevale, per il suo carattere di specialità e maggiore garanzia procedimentale, la norma di cui all’art.69 co.2 D.Lgs.507/93 secondo cui l’Amministrazione, quando ridetermina le tariffe, deve dar conto delle ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe nonché dei “dati e le circostanze che hanno determinato l’aumento per la copertura minima di copertura del costo: tale disposizione comporta l’obbligo per l’Amministrazione di motivare analiticamente le scelte espresse nelle relative deliberazioni” (T.A.R. Sardegna, Sez.II, 11 marzo 2008 n.411), il ché anche nel caso qui in esame è del tutto carente.
Del tutto carente risulta altresì il riferimento all’istruttoria compiuta dal Comune per la predisposizione degli impugnati aumenti considerato che, ancora nel periodo transitorio, il gettito della TARSU non può superare né essere inferiore al 50% del costo di esercizio, quest’ultimo inteso al netto delle entrate derivanti dal recupero e dal riciclo dei rifiuti (co.3 art.61 D.Lg.cit.) e al netto della deduzione dell’importo (oscillante tra il 5% e il 15%) a titolo di costo di spezzamento (co.3 bis). In particolare, ai sensi del regolamento adottato dal Comune di Palermo in applicazione del D.Lgs. 507/93 (di cui alla delibera C.C. n.37 del 17/4/97), il gettito della TARSU corrisponde al c.d. <costo convenzionale> che, indipendentemente dalla percentuale della copertura del costo di servizio che il Comune scelga di coprire con il prelievo impositivo, è comunque inferiore (per le deduzioni di cui in premessa) al <costo complessivo> del servizio in parola. Come evidenziato dalla parte ricorrente “nella delibera impugnata e nei relativi allegati è totalmente omessa ogni e qualsiasi indicazione relativa al rispetto e conformità al detto iter, nonché manca ogni e qualsiasi specificazione e giustificazione dell’importo del costo del servizio”: infatti, dagli atti si evince semplicemente che l’importo del costo, da inserire nel redigendo bilancio di previsione, è stato comunicato (telefonicamente) dalla Ragioneria Generale del Settore Tributi. Manca, in altri termini, qualsiasi indicazione dei criteri seguiti ed adottati per la determinazione del costo e del relativo iter seguito.
Per il loro carattere sostanziale, la fondatezza delle censure appena scrutinate comporta l’accoglimento del ricorso con l’assorbimento delle ulteriori doglianze.
Tuttavia il Collegio ritiene utile scrutinare altresì, per quanto comunque non decisiva ai fini della definizione della presente controversia, anche la questione sulla ritenuta incompetenza della Giunta Municipale ad adottare il provvedimento di variazione della TARSU, come dedotta con il primo profilo di censura.
In primo luogo si osserva, per quanto non probante sul piano della copertura normativa in ordine alla competenza alla adozione del provvedimento impugnato, che tutte le precedenti determinazioni in ordine all’adeguamento delle tariffe TARSU sono state in passato adottate dal Comune di Palermo unicamente con deliberazione del Consiglio Comunale. (cfr. delibera C.C. n. 41 del 13/3/2002 con la quale è stato varato il primo sostanziale aumento della TARSU; Delib. C.C. n.550 del 28/12/2002, n.83 del 31/3/2004, n.102 del 31/5/2005 che hanno confermato rispettivamente per gli anni 2003-2004-2005 la misura della TARSU stabilita con delibera C.C.41/02 cit.).
Ciò posto, si osserva che l’art.32 lett.g) L.142/90 inserisce tra le competenze del Consiglio Comunale «l’istituzione e l’ordinamento dei tributi, la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi».
L’applicazione della suddetta norma ha tuttavia dato luogo ad non univoche pronunce della giurisprudenza. Ed invero, secondo l’insegnamento della Corte di Cassazione, nella vigenza di detta norma competente in via esclusiva ad adottare i provvedimenti relativi alla determinazione e all’adeguamento delle aliquote del tributo era il predetto organo consiliare (cfr. Cassazione civile , sez. trib., 09 novembre 2004, n. 21310; Cassazione civile , sez. trib., 11 novembre 2003, n. 16870).
Anche parte della giurisprudenza amministrativa ha altresì sottolineato che "l’aggiornamento di una tariffa relativa alla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, allo stesso modo che la sua determinazione, è sottoposta alla competenza del Consiglio comunale e non della Giunta per l’ottima ragione che trattandosi dell’esercizio del potere impositivo riconosciuto all’ente locale solo l’organo rappresentativo di tutti i cittadini può svolgere tale compito" (T.A.R. Liguria, sez. I, 3 settembre 2002, n. 908; nello stesso senso T.A.R. Umbria, 20 luglio 1999, n. 633, T.A.R. Lombardia Milano, sez. I, 13 maggio 1994, n. 366 e Comm.trib. prov.le Salerno, sez. XV, 5 luglio 2000, n. 103). In senso difforme, il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che il Consiglio comunale ha competenza in materia di disciplina generale per l’esercizio e la fruizione di beni e servizi, limitatamente alla “individuazione dei criteri economici sulla base dei quali debba procedersi alla determinazione delle tariffe, alle eventuali esenzioni o agevolazioni” (Cons. di Stato, Sez. V, n.1491/2001; cfr. anche T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 20 ottobre 2004 , n.5003 ), ma non anche in ordine alla concreta quantificazione degli importi tariffari da demandare invece alla Giunta Comunale, individuato quale organo cui appartiene -nelle regioni a statuto ordinario- la competenza residuale (differentemente in Sicilia, ai sensi dell’art.13 L.R. 7/92, è il Sindaco l’organo avente competenza residuale in ordine <a tutti gli atti di amministrazione che dalla legge o dallo statuto non siano specificatamente attribuiti alla competenza di altri organi del comune>: cfr.T.A.R. Siclia, Sez.I, 27/4/99 n.921).
Solo con l’art. 42 del d.lg. n. 267/2000 è stata introdotta, in materia tributaria, la distinzione tra l’istituzione e l’ordinamento dei tributi da un lato e la determinazione delle relative aliquote dall’altro, escludendo il secondo profilo dalla competenza consiliare: nuova disposizione che tuttavia (atteso il carattere certamente innovativo) non risulta immediatamente applicabile nell’ambito della Regione Siciliana, siccome mai oggetto di recepimento da parte del Legislatore Regionale, che in subiecta materia gode di potestà legislativa esclusiva.
Ed invero, nell’ambito della Regione Siciliana può trovare applicazione ancora oggi solo l’art.32 lett.g) L.142/90, come recepito in modo statico nella regione Sicilia dall’art.1 lett.e) L.R.48/1991.
Ancora di recente, il T.A.R. Sicilia, Sezione staccata di Catania, ha affermato che “dal complesso quadro legislativo prima richiamato, può desumersi la competenza del Consiglio Comunale per la determinazione delle tariffe. La giurisprudenza, in tema di t.a.r.s.u., nel vigore della l. n. 142 del 1990, di riforma del sistema delle autonomie locali, ha affermato che l’art. 32, lett. g), demanda alla competenza del Consiglio comunale l’istituzione e l’ordinamento dei tributi e che competente in via esclusiva ad adottare i provvedimenti relativi alla determinazione e all’adeguamento delle aliquote del tributo era il predetto organo consiliare” (T.A.R. Sicilia Catania, Sez.III, 11 luglio 2006 n.1144; T.A.R. Sicilia Catania, sez. III, 05 ottobre 2006, n. 1630).
Il Collegio è a conoscenza del diverso orientamento espresso in materia dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sia in sede consultiva (C.G.A. SS.RR., parere n.101/2006) che in sede giurisdizionale (C.G.A. 26/7/2006 n.420). Tuttavia ritiene la Sezione di dover diversamente opinare, privilegiando in questa sede proprio l’impossibilità di applicare nell’ambito regionale, per la ragioni sopra esposte, quella espressa esclusione dalla competenza consiliare (di cui alla lett.f co.2 art.42 D.Lgs.267/00) della materia relativa alla determinazione delle aliquote dei tributi.
In ogni caso, e senza recesso dal quadro esegetico normativo-giurisprudenziale appena riportato (che induce a ritenere applicabile in Sicilia esclusivamente l’art.32 lett.g L.142/90, come recepita ex art.1 lett.e L.R.48/91, e come interpretato dalla stessa Corte di Cassazione cit. quanto alla individuazione dell’organo competente in via diretta anche in ordine alla variazione della TARSU) con particolare riferimento al Comune di Palermo, si osserva quanto segue:
a)-come già evidenziato, ai sensi dell’art.13 L.R.7/1992, in Sicilia il Sindaco è l’organo avente competenza residuale in ordine <a tutti gli atti di amministrazione che dalla legge o dallo statuto non siano specificatamente attribuiti alla competenza di altri organi del comune> (cfr. in tal senso anche C.G.A. 420/06 cit. e Cass. Civile, Sez. I, 18 maggio 2006 n.11740): per quanto attiene in modo specifico al Comune di Palermo, qui resistente, l’art.49 dello statuto dell’ente (richiamato con diversi intenti dallo stesso Comune nella memoria del 16/10/2006) prevede una deroga alla competenza residuale del Sindaco in subiecta materia, assegnando alla Giunta la competenza a “procede a variazioni delle tariffe e aliquote dei tributi comunali e dei corrispettivi dei servizi a domanda individuale <<entro i limiti indicati dalla legge o dal Consiglio comunale>>”;
b)-considerato l’inciso espressamente inserito nella disposizione statutaria (i.e.: <<entro i limiti inidcati dalla legge o dal Consiglio Comunale>>) quest’ultima va altresì collegata, per quanto qui rileva, all’art.14 del regolamento TARSU adottato con delibera C.C. n.37 del 26/02/1997, che nello stabilire le modalità di calcolo del costo convenzionale, assegna espressamente al Consiglio Comunale la competenza esclusiva in ordine alla determinazione del <fattore> (compreso tra 0,5 ed 1) per esprime il grado di copertura del costo del servizio, da statuire annualmente all’atto di approvazione delle tariffe unitarie.
Anche sotto tale profilo i provvedimenti impugnati si appalesano quindi illegittimi, siccome la scelta di addivenire alla copertura integrale del costo del servizio –ancorché durante il periodo transitorio per il passaggio dalla TARSU alla Tariffa ex D.Lgs22/97- non è stata effettuata dal competenze organo assembleare (ex art.32 lett.g L.142/90, come recepito in Sicilia).
In conclusione, assorbiti gli ulteriori profili di censura dedotti, il ricorso risulta fondato e va quindi accolto per come esposto in motivazione, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.
Considerata la natura della controversia ed attesi i non univoci orientamenti giurisprudenziali sopra ricordati, ritiene il Collegio che sussistano i presupposti per non fare applicazione in specie delle regole della soccombenza, compensando integralmente tra le parti costituite le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione Prima, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16/06/2009 con l’intervento dei Magistrati:
Giorgio Giallombardo, Presidente
Nicola Maisano, Consigliere
Roberto Valenti, Primo Referendario, Estensore
 

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/10/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO